关于长期护理保险试点的调研报告

【摘  要】：随着人口老龄化的加剧，老年人的护理需求日益凸显，单纯依靠家庭力量难于解决老年人护理问题，需要由社会来提供必要的保健及医疗等护理服务，同时建立有效的商业护理保险制度。本文从长期护理保险产生的背景、内涵和意义出发，介绍和分析了长期护理保险在我国部分地区的操作模式，指出了商业护理保险发展的机遇与困难，并提出在福建发展护理保险所面临的挑战。

【关键词】：长期护理保险；操作模式；运作现状；机遇与困难

 

 

 

一、长期护理保险产生的背景、内涵、意义

（一）背景

随着人口老龄化的加剧、家庭居住方式的变革、疾病谱的变化，老年人的护理需求日益膨胀，导致了老年人庞大的的护理需求。单纯依靠家庭的力量已经难于解决老年人护理问题，需要由社会来提供必要的保健及医疗等护理服务。为了解决这些老年人护理问题，有的国家建立了商业护理保险制度。商业性护理保险于20世纪70年代首先在美国出现，80年代在法国，90年代在英国相继出现。而作为社会保险形式的法定护理保险则于1986年首先在以色列出现，随后，奥地利、德国、日本等国家相继建立了老年护理保险制度。

国外一般强制参保人40岁开始强制交纳护理费，护理基金筹集时间长，基金规模雄厚。参保人员保障面较广，同时建立较多的护理机构，以提供护理实体服务为主。国内由于护理基金筹集相对晚，由基本医疗保险起步，从家庭病房护理纳入医保报销、过渡到护理机构如养老院照护费用纳入医保报销，发展到医院设立专护病房护理费用纳入报销的多种形式组合的护理保险体制，所需资金大部分由医疗保险基金列支。目前仅山东部分地市与长春在试点。其余地区仍是空白地带。仅少量经济较好人群购买商业保险公司开发的以经济补偿为主的护理保险。

（二）护理保险内涵

1、法定护理保险指政府出台政策为年老、疾病、伤残等致人身某些功能丧失或部份丧失，长年卧床，生活无法自理需要护理的人群提供护理费用支出补偿的护理服务模式。一般采取护理相关费用按比例报销模式进行运作。涵盖人群为政策范围内所有人群。

2、商业性护理保险指自愿参保人群与保险公司签订保险合同，因保险合同约定的日常生活能力障碍引发护理需要为给付保险金条件，为被保险人的护理支出提供保障的保险。商业性护理险采用达到失能条件逐年按保险金额的一定比例给付补偿金形式进行经济补偿。涵盖人群一般限定为60周岁前身体健康人群。

（三）护理保险的目的和意义

长期护理保险能够解决高龄人群护理需求，重大疾病人群后期护理需求以及伤残人士的护理需求。建立长期护理保险制度能在分散和转移国家基本养老保险面临的压力与风险，稳定劳动关系，提高企业退休人员生活水平，促进金融服务业发展和资本市场发育成熟等方面都将发挥重要作用。

二、长期护理保险操作模式

（一）护理基金筹集

1、长春模式：从医保基金中划转。参加城镇职工基本医疗保险的，在参保人员缴费到账的同时，由医保基金按比例划转。其中：参加统账结合医疗保险的，以当月职工医保缴费工资基数为标准，分别从职工医保个人账户中划转0.2个百分点、统筹基金中划转0.3个百分点，列入城镇职工医疗照护保险资金；参加住院统筹医疗保险的，从医保统筹基金中划转0.5个百分点，列入职工医疗照护保险资金。参加城镇居民基本医疗保险的，从城镇居民基本医疗保险统筹基金中按每人每年30元标准进行划转,列入城镇居民医疗照护保险资金。划拨标准视资金运行情况适时调整。（划拨一次性启动资金。2015年作为医疗照护保险制度启动的第一年，从城镇基本医疗保险统筹基金历年可用结余中一次性划拨10%，作为医疗照护保险制度运行的启动资金。）

2、潍坊模式：护理保险基金主要通过职工医保统筹基金、财政补助、福彩公益金和个人账户划拨等渠道解决。（1）医保统筹基金划转标准与方式。按缴费基数的0.2%从医保统筹基金中划转，列入护理保险基金。（2）个人账户划转标准与方式。调整个人账户记入比例，将个人账户记入比例调低0.1个百分点，调出的资金划入护理保险基金。试点期间，暂不调整个人账户记入比例，以后根据基金运行情况适时调整。（3）福彩公益金划拨标准与方式。2015年，市民政部门从福彩公益金划拨数额为500万元。以后的具体补助数额，由市民政部门会同市财政部门、人社部门根据基金运行情况和各方面承受能力适时调整。

3、其它模式建议：除医保基金划转、财政补助、福彩公益金之外，可考虑养老基金出资部份。鉴于养老金与老年护理服务虽然属于不同形式的老年消费，但其目的都是为了平滑生命周期不同阶段的消费水平，保证老有所养，维持体面的老年生活。在当前社会各方关于降低现行养老保险缴费率的呼声不断加强的背景下，建议在不降低现有养老保险缴费率、不大幅度额外增加各类群体缴费负担的前提下，通过调整原有基本养老保险缴费结构，划拨一定比例基本养老保险缴费和基本医疗保险缴费进入老年护理保险账户，适度增强个人责任，以此方式建立长期护理社会保险制度。

（二）护理分类

1、居家护理

因年老、疾病、伤残等导致人身某些功能全部或部分丧失，长年卧床，生活无法自理，需要医护人员上门提供医疗护理服务的参保对象可以申请居家接受医疗护理照料。

优点：（1）符合中国人居家养老传统，方便民众。

（2）分流大部分无需医院专门护理人群，节约医疗资源。如青岛60元床日定额相当于三级医院普通病房费用的1/8~1/18，与ICU费用相比就更低。社区家庭病房的便利性将分流部份医疗机构就诊压力。

2、护理院护理

因年老、疾病、伤残等导致人身某些功能全部或部分丧失，长年卧床，生活无法自理，需要临床医疗护理的参保对象可以申请在定点护理机构接受长期医疗护理。

优点：解决计划生育政策下“4+2+1”家庭带来的无力进行居家护理人群的护理需求。同时也分流了部分无需医院专门护理的人群，节约了医疗资源。

3、医院专护

一般由二级以上医院设立专护病房收住无法在护理院或居家护理的人群。如符合以下情况的参保人可以申请在有关医院接受医疗专护：

（1）因病情需长期保留胃管、气管套管、胆道外引流管、造瘘管、深静脉置换管等各种管道的；

（2）需要长期依靠呼吸机等医疗设备维持生命体征的；

（3）因神经系统疾病、骨关节疾病、外伤等导致昏迷、全身瘫痪、偏瘫、截瘫，双下肢肌力或单侧上下肢肌力均为0-Ⅱ级，需要医疗护理的；

（4）髋部骨折未手术、下肢骨不连（腓骨除外）、慢性骨髓炎，需要医疗护理的；

（5）其他术后仍需长期住院维持、支持治疗的；

优点：发展专护病房，整合医疗资源。如青岛二级医院病人不多，床位使用率也不高，将医疗专护确定为重点发展的特色科室，并在老年病科成立了老年护理中心。

三、长期护理保险运作现状

（一）社会保障框架内运作，政府统筹，政府试点，覆盖人群广

1、山东模式（全包干制）

政府按基本医保运作模式按比例补偿三目录范围内的医疗护理费。将需要特殊照护的人员（1.因病情需长期保留胃管、气管套管、胆道外引流管、造瘘管、深静脉置换管等各种管道的；2.需要长期依靠呼吸机等医疗设备维持生命体征的；3.因各种原因导致昏迷，短期住院治疗不能好转的；4.患各种严重慢性病且全身瘫痪、偏瘫、截瘫并且生活不能自理的；5.其他术后仍需长期住院维持、支持治疗的；6.经社保经办机构认定的其他符合享受医疗专护的情况）外包给医院，在二级医院接受医疗专护的参保人，每床日总费用定额包干费为170元与医院结算；在三级医院接受医疗专护的参保人，每床日总费用定额包干费为200元与医院结算。同时将居家护理对象与护理院护理对象外包给护理院，每床日定额包干费用(含统筹范围内个人负担部分)为60元与护理院结算。

优点：分家庭护理、护理院护理与医院专项护理结合，满足多层次人群护理需求，节约医疗资源。

缺点：（1）包干制带来养老院、医院的逆选择。优先选择病情轻护理费用支出少的人员，甚至让未失能人员配合检查滥竽充数。同时专护人员若病情好转达到终止护理条件时不作为，任其滥用护理资源。

（2）护理对象的审核、与各医院、养老院的沟通、巡查等大量工作带来人员增加，机构臃肿。

2、长春模式（半包干制）

政府按基本医保运作模式按比例补偿护理费用（护工劳务费用、护理设备使用费、护理日用品费用、养老机构床位费、舒缓疗护费等）

短期照护人员与医院结算，长期照护人员与养老院结算。

（1）与医院按结算如下以下两类患者的护理费用：一类是符合启动医疗照护保险病种条件（因病短期失能人员首批病种包括：截瘫、昏迷、休克、脑病、脏器衰竭、股骨疾病、骨盆骨折、脊柱（骨折）疾病、颈椎（骨折）疾病、腰椎（骨折）疾病、胸椎（骨折）疾病、脑肿瘤、脑梗塞、颅脑外伤、脑积水、脑疝、脑炎、心脏疾病、精神疾病、烧伤等共计20类，涉及具体840种疾病，同时完全失能患者可享受短期医疗照护保险待遇）住院期间医疗费用超过基本医疗保险住院起付线且生活自理能力重度依赖的人员；另一类是癌症晚期舒缓疗护患者；

（2）与定点养老照护机构实行包干结算接受长期生活自理能力重度依赖的人员的护理费用。

优点：短期照护与医院结算不实行包干，结算方式同现有基本医保方式，操作简单。

缺点：（1）护理院数量不足的地区，无法合理分流护理人群，在现有医院专护少的现状下，大部分失能人群无法覆盖。同时未开设家庭护理项目，满足不了需要家护人员的便利需求。（2）在医疗机构的护理费用未实行包干，直接结算，导致医院有挤用护理费用风险，医院专护基金随机波动性大，不利于管控。

（二）社会保障框架外的商业保险公司运作，参保人自愿投保，仅覆盖有缴费能力的部分人群

目前国内商业保险市场上开发的相关护理产品险种较单一，由于没有失能人员发生费用的历史经验值的支持，均按失能（无法完成“穿衣、沐浴、进食、如厕、移动、行动”六项日常生活活动中3项）发生的概率来设计定额给付型产品。主要有人保健康险---全无忧长期护理保险，中国人寿--康馨长期护理保险，国泰人寿--康顺长期护理保险，友邦人寿--全佑一生“七合一”险，生命人寿---附加全佑一生长期护理保险。目前国内市场上尚无费用补偿型的护理险种。

优点：保障较高，有投资性质的产品可选择

缺点：1、保障对象局限于60周岁前健康人群

2、保费较高、超过一般人群购买能力

（三）政府统筹、商业险公司经办模式探索

自青岛市2012年7月将护理保险支付从医疗保险中剥离出来率先在全国建立长期医疗护理保险制度开始，我国护理保险试点已两年多。在护理门槛准入、护理机构选择管理、护理对象审核、费用结算等方面摸索了近三年。随着护理人群面扩大，职工参保发展到居民参保的形势下，对护理对象审核、护理机构稽核等方面耗时费力，已力不从心。目前青岛市政府正对该项工作进行外包保险公司的招标过程中。

因此，探索政府统筹，商业险公司经办模式已势在必行。由政府筹集基金，制定参保对象、保障范围、实施细则。将所有失能需照护人群向商业保险公司购买护理保险，商保公司负管理、巡查、待遇支付等具体服务。

优点：

1、通过第三方运作，利用商业险公司的专业理赔人员审核，专业调查队伍巡查，减少政府与医院、养老院直接结算带来的基金风险。

2、通过采购第三方服务，减少护理对象审核、报销、医院巡查等大量工作带来的人力扩张，机构臃肿的弊端。

3、商业险公司多年医疗险理赔经验、数据积累、精算法则的运作，对基金稳定运作提供了保障。

4、政府通过固定保险费支出转嫁基金运行风险，有利于财政收支平衡，利于预算与决策。

四、商业护理保险发展的机遇与困难

在政府“简政放权”、“管办分离”的思想主导下，商业保险公司迎来了发展机遇。目前市场上在售的长期护理险的受关注度很低，这与产品知名度不高有关。另外高保费也是制约护理险发展的瓶颈。如何开发一款符合民众口味的护理产品是关键。从实行长期护理险的国家来看，保险不是简单的经济补偿，而是兑换成服务，也就是用金钱兑换服务。所以目前市场上的经济补偿型险种不接地气，民众需要的是通过这种产品能解决在护理院或居家实实在在的护理需求。故开发一种能与护理院及居家上门服务商结算的费用型险种方能解决兑换护理服务的问题。目前商业险公司开发费用补偿型险种最大困难是无支持精算的护理费用历史经验数据。同时，兑换成实体护理服务所需要的大量专护医院、护理院及能上门提供居家护理的照护人员也是商业保险公司无法解决的难题。

因此，政府统筹，商业保险公司经办是目前最佳组合方式。发挥政府在筹资、结合医改政策组建专护医院、发展民营医院、扩张护理院、培养护理人才方面的优势。同时发挥商业险公司积累数据、建立精算模型的长处，以及参保人员风险识别、理赔服务的优势。这样，解决了政府基金支出不稳定、经办人力不足的难题，也解决了商业险公司定额给付型险种无人问津及无力发展定点医院、护理院的难题。

五、发展福建护理保险的挑战

目前，国内除青岛、潍坊、长春外，其它地区对护理保险的政策、制度、管理规范、操作细则等都未出台。要想做好福建省的护理保险工作，需要政商合作，共同成立项目组，实地调研符合我省的护理保障的现实需求，同时借鉴试点地区的相关做法，进行整理与研究，共同推进福建护理保险制度的成形。

目前我们的现状如下：

（一）失能人员相关基础数据缺乏，筹资规模无数据支持

如2015年青岛市职工长期护理保险参保人数243万，人均153元（在职工年均收入48453元，0.31%）标准筹资。资金池计3.7亿。而我们该筹资多少尚无依据。

解决方案：成立调研组收集如下数据

1、参保人群年龄结构、供养比--测算失能发展趋势。

2、目前医院失能人员数量及护理费支出—测算医院专护人员费用支出。

3、目前护理院（含养老院）及居家卧床失能人员数量--预估院护及家护费用支出。

（二）无护理相关细则规定，需制定一系列配套政策

解决方案：成立工作组制定如下政策

1、制定长期护理保险管理办法。

（1）明确护理服务形式与内容

（2）明确支付范围与待遇标准

（3）明确护理服务机构与人员管理

（4）明确护理保险管理与考核

2、制定护理服务机构管理办法。

（1）明确护理服务机构准入门槛

（2）明确护理服务机构申请途径

（3）明确护理服务机构审批

（4） 明确护理机构执业医师、执业护士、康复治疗师（士）、养老护理员备案管理规定

3、制定护理保险经办管理办法

（1）明确申办护理保险待遇条件

（2）明确申办护理保险流程

（3）明确申办管理要求

（4）明确服务管理要求

（5）明确结算管理办法

（6）明确财务管理办法

（三）缺乏管理护理机构及其服务人员的软硬件平台

解决办法：成立开发组开发应系统

1、开发社保一体化系统。满足经办机构平台与社保五险一金平台对接，在系统内实现护理申请提交、查询、审批的功能及护理费用结算、支付的功能。

2、开发护理保险服务监控系统。满足上门服务人员的上门服务频次及服务时间的监控。

（四）试点过程中可能遇到的挑战

1、有资质提供医疗护理的护理机构数量不足。目前全省公办加民办养老机构共1930家，床位13.66万张。共中能提供医疗护理的机构占比很小，需大量改造扩建具有生活照料及医疗护理双重功能的照护机构。

2、上门提供居家服务的医师、护士、护工的人员不足。目前已试点的青岛市医院（专护）及护理院（长护）的建床人数仅占护理总量的10%。即90%的人员还是居家护理，需要大量的上门服务人员是面临的挑战。

3、护理需要得不到满足的人群的投诉解释工作量巨大。主要是三类人员（1）大量被拒绝门外的半失能人员（2）因护理机构不足（青岛规定护理机构服务半径4公里外人员不予申报）被拒之门外的失能人员（3）因医师、护士护理满员（青岛规定同期管理的家护病人达到人数限制不予申报）被拒之门外的失能人员。

综上所述，我们必需达成两点共识：

首先,随着老口老龄化的加快，“银发社会”到来已为时不远，长期护理社会保险开设得越早，初始成本会越小，开办的阻力及运营后期所承受的压力也就相对较小。长期护理险的开展工作迫在眉睫。

其次，借鉴已试点地区的探路过程，福建护理保险试点应遵循“易”后“难”的原则。先试点小范围人群，后过渡到大范围人群。先覆盖职工医保人群，后城乡居民参保人群。先全失能人群，后半失能人群。