美国保险监管制度沿革及对我国的启示(上)

　　他山之石

　　田帆

　　一、美国保险监管制度的历史沿革

　　当前，美国保险公司原则上由各州监管，而银行则分为联邦监管的国法银行和州监管的州法银行，实施双线监管。两者在监管制度上存在根本差异。

　　（一）2000年前美国的保险监管制度沿革

　　各州对保险公司进行监管的依据最早源于1869年联邦最高法院的判决（Paul v. Virginia）。该判决指出，调节跨州贸易关系的联邦法不适用于保险业务。由此开始，在较长的一段时期内，美国沿用了州监管的保险监管体制。但进入20世纪40年代，火灾保险公司等业界团体因联合设定垄断费率，违反联邦垄断法而遭到起诉，联邦最高法院于1944年推翻了先前的判决（即Paul v. Virginia）。根据新判决，保险属于跨州贸易，应由联邦监管，监管关系发生了显著变化。

　　该判决在实际执行过程中遭遇了一系列问题，例如受反垄断法的限制，难以从业界统一收集数据及设定费率；又如先前制定的联邦法未对保险业务进行具体规定等，造成保险业的发展面临困境，亟须进行调整。因此，仅仅在一年后，联邦政府就通过了麦克兰·法格逊法（McCarran－Ferguson Act of 1945），该法确认保险业原则上由各州进行监管。

　　麦克兰法实施后，虽因外部环境变化（如1990年前后保险公司破产增加等），业界有提出废除该法的情况，但直至上世纪90年代末，并未出现外部压力推动监管体制进行根本性变革。但在1999年，颠覆性的金融制度改革法——古拉姆·里奇·布莱利法（GLBA）生效，允许股份公司制的银行、证券、保险相互控股，造成保险监管环境面临前所未有的巨变。相互控股导致相邻行业间的竞争激烈化，受州监管的保险业与仅受联邦监管在全美境内拓展业务的银行、证券业相比，竞争上处于明显的不利地位。

　　（二）GLBA生效后美国的保险监管制度

　　此前，联邦政府仅在保险业面临诸如破产持续增加等重大问题时才介入保险监管。对于这样的放任政策，不仅各州的保险监督官，必须在各州获取执照的保险公司也明确表示了反对意见。GLBA生效后，美国人寿保险业的反应尤为强烈，其根本主张由之前的增强差异化竞争能力、扩大商机等，变为要求确保与银行、证券等金融机构间竞争条件的公平性。ACLI（美国人寿保险协会）总结归纳了在新的竞争环境下，基于当时的监管制度所存在的问题，并向社会公布。

　　例如，ACLI公布了主要问题之一的产品核准制度。在中央集权高效监管下的银行、证券业，要在全美境内销售新产品，仅需30日-90日；但对人寿保险公司而言，这个过程则长达两年之久。ACLI指出，在人寿保险公司维持核心竞争力及提供满足家庭、企业需要的创新型产品、服务等方面，统一高效的监管是不可或缺的。

　　因此，ACLI倡导引入新联邦保险公司制度（Optional Federal Charter，OFC）。其核心是允许现有的人寿保险公司通过自行决策，在接受联邦监管当局的监管下，用一本执照在全美开展保险业务，实现与银行监管的分庭抗礼。

　　ACLI与美国财产保险协会等社团就此开展了积极的努力，受金融全球化等外部环境变化影响，政府、联邦议会等逐步对OFC形成了共识。自2006年起，联邦议会陆续提出了反映ACLI构想的联邦保险公司法案。如2007年上议院提出法案（联邦保险法2007），主要内容包括：（1）在财政部内设立联邦保险监管局，主要负责人为总统任命的联邦保险监督官（任期5年）；（2）联邦保险监督官负责签发联邦保险公司执照及全面监管工作；（3）联邦保险监督官可以制定必要规章以贯彻落实保险法的精神等。此外，具体的监管法条采取各州保险监督官的组成团体NAIC（全美保险监督官协会）制定的莫迪鲁法令（责任准备金及投资限制等），确保与各州现行的监管制度相衔接。

　　（三）金融危机发生后金融监管制度及保险监管制度改革

　　直至2008年前，OFC的推进取得了很大成效，财政部及金融业团体等发布的报告受到社会各界广泛关注。但在2008年金融危机发生后，保险监管面临的基础环境又发生了极大变化。

　　2008年发生的金融危机严重损害了美国金融系统的稳定性，暴露了既有监管体制存在缺陷，难以应对系统性风险。在当时的美国，进行根本性金融制度改革，强化分业监管体系应对系统性风险成为第一要务。

　　另一方面，在金融危机发生时，以AIG为代表的大型金融保险集团的经营状况虽然也出现恶化，但主要是受经营授信、期货、掉期交易等衍生产品的子公司的影响，集团旗下保险公司的稳健性并未出现特别问题。基于此，NAIC于2008年10月对AIG的问题发表公报，强调了分州监管的稳健性。公报内容主要包括：（1）AIG集团旗下的保险公司具备偿付能力。集团的经营恶化问题是由州保险监督官无法监管的控股公司及非保险类的金融服务公司所造成的。（2）AIG在全美境内有71家保险公司，在全世界有176家非保险类的金融服务公司。其中仅美国境内的保险子公司受州监管，其控股公司受联邦储蓄金融监督机构监管。（3）保险业界有提出AIG的经营恶化问题是因州监管缺乏协调所造成的，主张应由联邦监管。事实上正相反，联邦监管的控股公司在金融危机中走入困境，而因保守的州监管，保险业持有充足的资本，保险消费者的利益得以充分保护。NAIC指出，此次金融危机由非保险领域引发，保险公司因各州严格监管得以确保偿付能力，此时引入联邦监管是不合时宜的。

　　基于上述背景，2009年后联邦议会审议了一系列金融监管相关的法案，并于2010年7月正式公布了金融监管改革法案，即多德·法兰克法（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2010）。

　　多德·法兰克法的核心是强化应对系统性风险。在组织形式上，设立应对系统性风险的分业监管FSOC（金融稳定监管咨询委员会），与FRB共同监管包括保险公司在内的非银行金融机构。FSOC通过10名成员2/3以上表决，决定对监管对象采取措施，从而扩展FRB的稳健性标准。拥有表决权的10名成员主要包括财政部长、FRB议长、货币监督官、FDIC总裁、SEC委员长等联邦政府机关的主要负责人及1名独立的保险专家（由总统提名，经上议院批准）。不具有表决权的成员共两人，包括1名联邦保险局局长及1名州保险监督官。

　　就具体监管权限而言，包括微观稳健性监管（单个公司偿付能力的监管）等一般监管权限继续保留在州，从这个意义上讲，保险监管制度未发生大的变革，即未设立OFC提出的具有一般监管权限的联邦保险监管机构。

　　（作者单位：浙江保监局）