推进多方参与 提高救灾重建效率

　　近年来，自然灾害的多发已经成为制约经济发展、影响人民生活和社会稳定的不利因素。本文提出完善我国灾害救济体系的建议，为保险业参与社会管理创新助力。

　　□石磊 许闲

　　今年两会期间，不少委员针对我国近年来多灾巨灾的现状纷纷献策献言，呼吁国家加强相关立法，完善我国灾害救济体系：全国政协委员、中国气象局局长郑国光建议，国家应该出台气象防灾减灾法，从法律层面上推动气象防灾减灾工作；甘肃薛映承委员提议，国家应该支持兰州市重大地质灾害综合防治等等。近年来，自然灾害的多发已经成为制约经济发展、影响人民生活和社会稳定的不利因素。笔者结合自己的研究，提出完善我国灾害救济体系的依据、问题和相关建议，为保险业参与社会管理创新助力。

　　自然灾害严重

　　影响我国社会经济发展

　　进入21世纪以来，我国因自然灾害所造成的经济损失每年都在1602亿元以上，2000年到2008年9年间的自然灾害经济损失均值为3097.4亿元，平均环比增长率为47.14%。自然灾害造成经济损失的增长速度远远超过了宏观经济的发展速度，自然灾害造成的经济损失占同期国民生产总值的比例最低为0.91%，而最高年份这一比率竟达到3.88%。可见，有效控制自然灾害，减少自然灾害经济损失程度，对于促进我国经济发展和保持国民生产总值持续高速增长，意义十分重大。

　　自然灾害对我国的国民经济增长带来巨大的负面影响，已经严重影响着我国经济的正常发展，成为构建和谐社会的不利因素。为了维持社会稳定和经济增长，我国通过政府财政支出和民间慈善捐款等多种方式投入灾民救济和灾后重建工作中，灾害救济因此也成为宏观经济发展体系中不可或缺的重要环节。

　　财政支出

　　成为我国当前救灾主要方式

　　现行制度下我国的灾害救济主要包括四个渠道：最为重要的是以国家财政为背景的政府救助；其次是由民间慈善机构和广大国民自发的慈善捐助；第三个渠道是商业保险公司的灾后保险赔付；第四个渠道是受灾民众之间的自救与互助。

　　我国政府自然灾害救助款项呈逐年递增的趋势，财政救灾支出由2000年的35.2亿元递增到2008年的609.8亿元，平均每年国家财政用于灾害救济的支出为116.8亿元。财政救灾支出的逐年递增，一方面，体现了国家对灾区发展和灾民家园重建的重视；另一方面，是自然灾害频发和受灾程度不确定性使然。政府救助虽然是目前灾害救济体系的主体，但是当前政府救助占自然灾害总损失的比率仍然较低。尽管政府的救助比率在2000年到2008年间以平均15.86%的增速发展，但是我们看到的救助比率区间仅仅由1.72%上升至5.19%。相对于自然灾害平均每年3097.4亿元的总损失而言，政府救助所发挥的作用相当有限，财政救助相对于自然灾害损失仍是杯水车薪。 

　　过分依赖国家财政救灾

　　造成问题多多

　　目前我国救灾资金的主要来源过分依赖于国家财政，这不仅增加了国家财政压力，同时也降低了救灾效率。具体表现在如下方面：

　　救灾预算具有时滞性。因为我国目前的政府救助资金一般不是根据以往危险损失经验予以测算，而是根据财政部每年的收支计划予以划拨。由于政府预算一般都是在年初便完成的，预先划拨会造成灾害频发年份的救灾财政吃紧，灾害较少的年份则出现救灾专款盈余。尽管财政部在巨灾的年份会根据实际需要调整年初预算，追加救灾预算。但是这种事后追加的方法可能会影响救灾的及时性，不利于巨灾风险的前期预防和预先统筹。

　　政府救助欠缺效率。政府救助属于公共财政支出，其侧重点在于体现社会公平，未能很好地兼顾补偿效率。现有的救助体制中，对于灾害发生后是否通过政府救助渠道对受灾地区予以补助、具体补助程度的确定等问题往往没有明晰的界定，加之救灾物资发放和救灾款的使用往往由基层单位予以实施，政府难以进行有效的监督和管理，滋生了政府救助体系的腐败，降低了政府救助的补偿效率。

　　国家财政考验实力。过分依赖政府救助的灾害救济方式增加了国民经济发展的不安全隐患。近年来，随着大灾巨灾的频发，过度依赖政府救助容易造成国库紧张和财政赤字。在巨灾面前，政府救助体系客观要求政府财政充足。当灾害损失足够大时，过分依赖政府救助的灾害救济方式将出现执行风险，极端情况下甚至会导致国家财政的崩盘。

　　推进社会多方主体

　　参与救灾管理

　　自然灾害的突发性和频发性客观上要求灾害救济体系必须是多方面和全方位的。根据发达国家的经验看，发挥国家财政、保险公司和投保人各方的积极性，是对巨灾风险管理的一种有效手段。目前，我国的灾害救济体系中，商业保险赔付所发挥的作用微乎其微。以2008年度为例，我国商业保险赔付在灾害直接损失的分摊比例仅为0.59%，远远低于36%的国际平均水平。政府必须以灾害保险为重心，加快综合灾害风险管理体系的建设，加强保险业参与我国灾害管理的作用和地位。

　　政府应该引导民众加强风险管理意识，变消极避灾为积极抗灾。2008年度灾害造成的经济损失中，83.26%的损失由受灾群众自己分担，这个比例实质上已经严重影响了灾民灾后正常的经济生活。有效降低这一部分的比重，有赖于民众树立风险意识，通过房屋防震设计、科学选址等方式降低风险可能造成的损失，通过购买保险产品转移风险和通过集体风险自救基金等方式提高灾民自救与互助的效率和规模，在风险自留的基础上达到损失的最小化。

　　慈善机构和社会民众的救济与捐助是我国灾害重建中不可或缺的资金来源之一。政府应该在推动巨灾风险保险和引导民众树立巨灾风险管理意识的同时，进一步强化社会慈善捐助在救灾减灾中的地位和作用。政府应该继续对企业和个人用于救灾捐赠的支出给予税收优惠，加强对慈善资金使用的监管和审计，增加慈善捐赠及使用的透明度。此外，政府还应该发挥好媒介作用，增加灾区灾情信息发布渠道的多样性与及时性，协调好捐助者、受捐者和慈善机构各方的利益。在多方救灾资金体系下，我国的灾害管理与重建的效率与水平，必将获得更大的提升。