基于中介视角的保险监管改革

【摘  要】：改革创新是监管顺应发展变化，永立不败之地的灵魂。保险中介的健康发展，很大程度上依赖于监管的改革和完善。当前“新国十条”第二十一条明确指出“不断提升保险中介机构的专业技术能力，发挥中介机构在风险定价、防灾防损、风险顾问、损失评估、理赔服务等方面的积极作用，更好地为保险消费者提供增值服务”。保险中介迎来了一个新的发展时期。如何增强保险中介内生动力、提升保险中介服务能力，更好地将保险中介的潜力释放出来，成为摆在监管层面前的一道考题。本文将从优化监管手段、实施协同监管、推进监管创新等方面提出建议，希望对完善我国保险监管乃至保险中介改革有所裨益。

【关键词】：保险中介；新国十条；监管；改革创新

 

纵观发达国家的保险市场，无不对保险中介施以严格的监管，以达到保障相关利益主体的目的。我国保险监管还处于初级发展阶段，监管机制、监管体系、监管模式等都存在着许多不足和缺陷，致使保险中介许多弊端和风险隐患未能得到有效防范和治理。近年频发的大润经纪“传销案”、泛鑫代理“跑路案”以及深圳恒瑞安经纪和广东恒太安代理的“违规案”，使保险中介行业多年沉积的风险隐患和监管漏洞成为业内关注的焦点。因此，完善我国保险监管已成为当务之急，保险监管改革创新迫试在必行。

一、保险监管改革创新的必要性分析

（一）监管创新，是有效监管的内在要求。提高监管效率，降低监管成本是推动保险监管改革创新的内在动因。监管创新可以使监管的立法更加完善，监督更加全面，更好地解决市场发展与监管的矛盾，降低监管成本。目前，保险中介面临的外部环境正发生深刻变化，新情况、新问题不断涌现，迫切要求监管部门洞察细节，未雨绸缪，超前思考，勇于创新。监管只有跟上市场创新的步伐，才能防范保险发展中出现的新风险和新问题，打破行业发展瓶颈，有效解决市场发展与监管的矛盾，保证监管的及时性、有效性、针对性，激发保险中介市场的活力和行业的内生动力，真正为行业释放红利。

（二）监管创新，可积极应对日益严重的逃避保险监管的现象。通常，被监管者出于获取更大盈利或在竞争过程中谋取优势地位的动机，往往会想方设法突破原有监管的藩禽，来逃避或弱化监管效力。因此，监管部门应不断探索监管规则，通过创新，使得监管者取得优势地位，真正做到监管自信：远观保险创新之美妙，近控保险领域之风险，无为而治，有为监管。

（三）监管创新，是充满活力的中介市场对监管规则的急切呼唤。监管滞后，会在防范控制风险的同时约束或抑制了保险的创新活动。例如，当监管者认为保险的创新活动所增加的风险超过允许的标准，就会要求停止创新活动，而这种叫停有可能制止了真正的风险，但也有可能会扼杀可行的创新活动。因为监管者所依据的指标、标准、规范是对原有保险市场的经验总结，没有也不可能考虑创新之后保险市场的变化，具有一定的局限性；加之，监管者的判断能力受自身监管水平所限，就有可能将很有前途的创新活动打入“冷宫”。

（四）监管创新，是促进保险中介市场创新的动力。首先，监管创新能推动保险中介机构在新的监管空间下进行，不断进行市场结构调整和新的创新。例如，保监会积极鼓励探索保险营销新模式，许多保险机构积极探索营销队伍扁平化管理，完善收入分配结构；或试点员工制；或拓展网络销售、电话销售、社区门店等多元化营销道路；或通过设立专属销售公司、开展交叉销售整合资源，给长期以来渠道和方式单一的寿险销售带来了生机和活力。又如，对保险中介的监管，保监会积极探索从原有“直接管”转向“间接管”的监管方式，弥补监管目标和监管资源力量悬殊的短板。这些监管举措，有效地引导和推助了保险中介业的创新发展。保险监管创新已成为保险中介创新不可分割的一部分。

 二、保险中介监管问题分析

（一）违规成本过低，监管出现“硬伤”

1、保险中介机构的风控成本过低

保险中介机构的保证金是其依法经营的物资担保，也是其违规时的成本损失。但据相关规定，我国保险代理公司和保险经纪公司的保证金按注册资本或出资额的20%缴存，且当保险代理公司保证金缴存额达100万元时，即可不再增加。与保险中介机构大额的年保费收入相比，法定百万元的风控保证金对保险中介机构而言实为过低。例如，“泛鑫”公司2011年新单保费1.5亿元，2012年新单保费超4.8亿元，区区百万元的保证金和数亿元的年保费收入显然不匹配，过低的风控成本，导致保险中介几乎可以忽视保证金的保证作用。

2、惩戒力度不具威慑力

    目前，监管当局对保险业的处罚手段仅局限在通报、罚款、吊销许可证等少数几种方式，且保监局对保险中介违规行为开出的罚金多为3万元至5万元的小单，如此低的处罚成本使得惩罚没有任何威慑力，使不少保险中介屡踩“红线”而无所顾忌。如，上海锦途保险代理在代理业务过程中，共向中间人和客户返还手续费达到140万元，仅被实施1万元的行政处罚；广州和众保险代理及佳顺保险代理分别协助民安财险公司广东分公司套取资金，仅被实施1万元和2万元的行政处罚；再如，上海圣泽保险代理、赛福保险代理以及盛大保险经纪等逃避投保职业责任险，每家仅被罚款2万元，相关责任人每人只罚款1万元，而依据《保险专业代理机构监管规定》第八十条和《保险经纪机构监管规定》第七十七条规定，对中介和相关责任人的罚款上限可以达到10万元。监管机构的这种处罚不仅是对违规者的纵容，更是对其他依法主体积极性的严重挫伤。

（二）监管“真空”频出，市场乱象丛生 

1、中介信息披露出现法制的“真空”

保监会颁布的《保险公司信息披露管理办法》对保险公司的信息披露行为进行了明确规定，但未涵盖中介机构，使得中介机构易利用网络等媒体虚假宣传或提供虚假信息，扩大其违法活动的受害面。例如，“大润”公司按其“基本法”规定设计业务员层级、工资、奖励等程序设计公司网站，在方便业务人员查询的同时，也使其传销活动具有更大的迷惑性。

2、“兼业代理”游离监管之外

由于保险兼业代理业涉及银行、邮政、铁路、航空、车商等不同行业的多个领域，使得监管部门对许多依附于主营业务的保险代理监管无行政执法权，导致兼业代理机构极易利用其主营业务来掩盖兼业代理中的违规行为，出现监管真空。如，随着网络售票的普及，很多没有保险代理资格的航空售票点同时出售航空意外险。由于他们游离于保险监管之外，使得“航意险”假保单难以禁绝。又如，许多资质不良的兼业代理机构，在被取消兼业代理资格后依旧违法从事保险代理业务，出现“监管真空”的尴尬。除保险业务外，对保险中介的投资活动监管亦处于“真空”状态。目前，保险中介机构积极涉足买楼、投资等项目，只要保险监管制度设计没有禁止的地方，都成为保险中介机构乱投资的“胜地”，带来极大的风险隐患。    

（三）监管手段落后，难以适宜监管业务需要

1、监管调控手段单一

首先，保险中介监管手段仍以行政监管等非市场化监管手段为主，监管部门对非良性竞争的调控主要是通过制定政策、统一指导价格、统一行为指引、业务发展指引等单一手段，使得保险中介机构较易回避相应的监管措施。其次，“风险监管”还未真正进入保险中介监管流程，监管部门大量的时间和精力都用于行政审批、市场整顿方面，对真正的风险评估和风险管理尚未引起重视，对保险中介业务发展具有风险监控和预警作用的公司治理监管更是流于形式，不能切实发挥公司治理机制的治理效应，公司治理监管成为监管体系的“短板”‚，监管效率难以保证。最后，监管当局尚未建立科学的量化监管指标体系，难以对保险中介机构风险状况进行科学的监测和预警。

2、监管信息系统不完备

一方面，信息披露内容不全。目前，监管部门要求保险中介机构披露的信息主要是保险中介机构日常执行监管法规存在问题的情况（如投保职业责任保险或缴存保证金、开展外部审计、报送报表等结构性的信息），缺少反映诸如重大的人事变动、职能部门的重组及业务创新、盈利能力以及内控制度、风险管理技术的革新等环境性信息ƒ。另一方面，披露的信息利用效果不佳。由于保险中介监管信息来源没有完整、正规的渠道，且缺少有效的市场约束机制、监管机制及社会监督机制，保险中介机构在报送相关资料时往往存在隐瞒事实真相或粉饰资产质量与经营业绩等的行为，导致监管部门对信息披露的真实性和客观性难以评价也无相应的惩戒措施，使某些提供虚假信息的中介既能逃脱监管处罚又不受到市场惩戒，而具有良好信息披露的保险中介机构却未能获得实质性受益，从而挫伤了保险中介披露信息的积极性，影响了监管部门依据信息实施监管的效果。

 三、影响保险中介监管的因素分析

（一）保险法律法规不完善，导致监管无法可依

我国保险中介的监管法律法规数量较少且现有的法律法相互间缺乏协调和整合，使得一些法律内容很难落实。例如，《保险法》对个人代理人的资格申请、从业行为等做了具体的规定，但实践中，通过保监会考试具备保险代理人资格的个人代理人并不是真正意义上的保险代理人，而是被另一个名称——“保险营销员”所代替，而保险公司既没将保险营销员纳入公司编制，也没与他们建立真正意义上的合同关系，导致保险营销员的法律定位模糊，处于“边缘人”的尴尬地位。除《保险法》外，我国对保险代理人监管的条文并不多，相关的法律条文也仅限于一些原则性的规定，未做出详细的解释，且缺乏相应的实施细则及惩戒措施④，导致许多中介机构钻法律法规漏洞，影响了实施法律的实际效果。

（二）以保险监管为主体的单一监管模式存在动机和能力局限

我国保险中介监管体系还不健全，保险中介协会等行业自律组织的数量和机构还很少，未形成政府、自律组织、专业机构等全面监督的机制，对保险中介的监管采用的主要是以保险监管部门外部监督为主的“单一监管”模式。这种以外部保险监管为主的监管模式，一方面导致政府监管部门作为“经济人”可能仅考虑自身利益，而不顾其行为引起的社会成本和收益，忽视了对保险消费者利益的保护，进而出现“捕获现象”或者寻租腐败；另一方面，政府作为“管理决策人”，其能力（包括财政能力、信息获取能力和处理能力）以及实施市场行为监管的广度和深度是有限的⑤，并容易产生高额的政府管制与干预成本，对保险消费者福利造成损失。如，《保险法》规定，党政机关及其职能部门、事业单位和社会团体不能代理保险业务，但这些部门却纷纷以“三产”的名义代理保险业务，导致很多保险公司出现了多重代理的情况。这些权力部门还利用行业特权，不断变相抬高手续费和强制投保，这种行政干预的结果，无疑对原已无序的市场竞争起到了推波助澜的作用。

（三）监管定位不合理，导致“形似神非”

我国长期以来对保险监管实行的是“严格监管”模式，这种监管模式易造成重“合规性”监管而忽视“实质性”监管”，出现治标不治本的现象。例如，我国监管机构对保险中介机构市场风险的大小监管较多，而对风险管理的控制方法运用和风险的动态预警机制建设监管不够。监管机构若不具备风险监管能力和有效的风险监管系统，即使能够化解保险中介机构现有的风险状况，也难以保证保险中介机构在今后经营过程中不会产生新风险和新问题。

（四）信息不对称严重，难以实现有效监管

在保险监管中，被监管单位一般处于行业垄断地位，监管部门缺乏可以比较的相关业务信息，且大多监管信息是由被监管者提供的，被监管者为达到自身利益最大化，往往会设法突破和规避监管或提供虚假信息，使监管者很难获得被监管者的财务、经营计划、承保结构和投资动向等方面详细的数据资料，处于信息劣势，导致监管矫正市场失灵的作用减弱，影响了监管效率。另外，由于信息披露的隐含成本（主要指信息披露的结果可能引起公司经营情况及商业秘密的泄露）易引发保险中介机构高层管理人员“灰色收益”的丧失。因此，大多保险中介机构不愿进行信息披露或产生了隐藏信息的“逆向选择”（即被监管者可以通过隐瞒真实信息而获得更多收益），加剧了保险中介机构与监管部门之间信息不对称的风险，导致保险中介市场的低效，影响了监管质量。

（五）分业监管不能适应金融一体化发展的需要

随着金融一体化进程的加快，“分业”监管与金融一体化的矛盾越来越突出。如，平安保险集团旗下拥有保险、证券、信托和银行等金融机构，保险集团内部的关联交易等情况易导致风险在保险集团内部快速传递，还易诱导保险集团利用自身业务的模糊界限在其下属子公司之间进行资产转移，以逃避不同监管主体的监管。此外，风起云涌的金融创新使保险与银行、证券的界限日益模糊，很容易出现因领域界限不清和责任不明的监管交叉和监管真空。同时，由于各分业监管机构监管宽严不一，易出现监管套利行为：通过集团内部的业务转移获取好处。监管套利行为的蔓延，会导致各个监管机构竞相降低监管标准以稳定原有的监管资源、争取更多的监管资源，出现监管套利行为，使分业监管陷于困境。

四、保险监管改革创新的路径    

（一）构建监管的激励约束机制，减少监管失灵

一是，实行薪酬契约设计制度。把被监管单位领导和员工的薪酬、升职机会、福利政策与被监管单位公共服务效果的好坏紧密联系起来，使监管部门与监管对象之间的目标和利益一致性，以此提高被监管单位公共服务的积极性，减少商业贿赂，寻租等腐败行为。

二是，完善监管部门的监督体系。一方面，完善监管部门内部考核制度和评价指标体系，实现对各级监管机构和监管人员的有效激励，防止监管运行与监管目标的背离。同时，建立监管问责制，严肃处理各种监管失责和监管腐败行为，建立打击中介业务违法行为和防范风险的快速反应机制和长效机制。另一方面，积极向被监管机构、社会各界尤其是新闻媒体聘请“廉正监督员”，依靠社会舆论、新闻媒介等各种监督力量，并以信访、投诉电话等多种渠道听取对监管者的意见，约束监管者的行为，提高监管者的责任感。同时，对社会公众全面公开监管行为、责任归属等与监管相关的制度，鼓励社会对保险监管政策制定和执行过程，效果等情况进行监督，提高监管效率。

（二）适度监管定位，实现监管与发展均衡

保险监管具有帕累托改进性质，它可以提高保险中介业效率,但监管过度，则会影响市场主体经营行为积极性，束缚保险中介的发展，降低整个社会的福利。假设：监管收益为B，监管干预程度为X，B（x）具有一般收益函数的性质，即监管程度与监管收益之间存在非线性的倒U型曲线，具有随着监管程度加大而监管边际收益递减的特征，从图1可以看出：

   ① 当监管程度较低时，市场由于市场混乱无秩而使监管收益B处于低水平；

   ② 随着监管程度的提高，市场向好运行；当监管程度X不断上升时，监管收益B快速上升，但到NM段时，监管收益曲线斜率不断变小，表明监管程度的提高并不带来收益水平的提高。 

   ③ 当监管过度时，监管收益掉头向下，市场幵始承受过度监管带来的代价。因此，有效的监管应是适度的监管。

 

 

 

图1.保险监管的边际收益递减特性示意图

 

（三）改进和优化监管手段，提高监管的适时性

一是，提高监管信息化水平。一方面，要建立完整的保险中介监管信息系统和从业人员管理信息平台，明确规定信息披露的内容、范围、时效、程序、责任追究等，做到信息披露有章可循。同时，对虚假信息披露、应予披露而未披露的重要事项给当事人造成的误导或经济损失的保险中介机构，将加大追究法律责任的力度⑥，防止保险中介利用信息优势恶意侵害消费者的利益。另一方面，要进一步提高技术装备现代化，在手段上应该尽可能电子化、信息化、远程化，以形成条块结合、网络健全的信息网络系统，实现非现场和现场监管数据的整合和利用，提高监管的质量和效率。此外，积极支持会计师事务所、审计师事务所、资信等级评估机构、精算师事务所等社会中介机构积极参与监管信息的披露过程，实施社会监督和制约，提高信息披露的有效性。

二是，建立行业共享平台。通过共享平台行业数据的有效分析，让监管机构实时监控市场动态，克服由于信息封闭导致的效率低下和监管空白的尴尬，提升非现场监管效率。例如，可借助电子化业务操作系统和账务系统，加强中介业务登记和核算，杜绝中介业务财务和业务数据失真、信息管理薄弱等问题；可对保险中介机构和中介从业人员实施电子信息化监控，防止保险中介利用信息优势恶意侵害消费者的利益，提高监管质量和效率。此外，不能片面地将保险公司从保险中介市场中割离开来，不能就中介论中介、就中介管中介，必须从源头入手，抓住保险公司这一源头，以双方、三方，甚至多方数据的一致性为切入点，抓住“数据一致”这一主线，进行关联方业务、财务数据的对查，才能突出监管重点、提高监管实效，做到有的放矢。

三是，加强监管制度建设。应加快制度化进程，通过制度来约束和威慑保险中介机构，堵塞漏洞。例如，不断完善保险中介制度，规范市场上佣金支付的乱象，从制度上强化保险公司对营销员误导销售的管控责任。又如，建立保险中介行为准则和基本服务标准，以明确对保险经纪、保险代理、保险公估主要业务流程和关键环节的基本服务要求，防止保险中介人的恶意行为造成行业信誉受损；建立独立帐户管理制度和财务审计监管，防范保险中介领域传销、非法集资、不当股权激励等风险苗头；建立保险中介人信用制度和信用评价体系，将保险中介机构的信用状况客观、公正、全面地公布给社会公众，并对其专业技术能力、履约情况、业务量、市场占有率、道德品质、被处罚情况等进行评价，使“搭便车”行为得到有效的遏制；同时，还可针对兼业中介机构和保险公司相互代理业务的发展，出台《保险公司委托金融机构代理保险业务监管规定》、《保险公司委托汽车销售商代理保险业务监管规定》、《保险公司相互代理保险业务监管办法》等监管规定；针对保险中介机构集团化的发展趋势，出台《保险中介集团监管办法》，为保险中介市场行政许可制度的完善提供法律法规保护⑦。此外，国家最近出台的有关规定已取消了保险手续费支付“8%”的比例限制，但税收未作相应调整。因此，还应研究完善包括税收（降低税负）在内的各项制度，为保险中介创造更为科学的制度环境。

 （四）实施协同监管，增强监管效能

一是，注重社会第三方监督力量。以行业协会为依托，建立会计、审计、精算等部门，借助会计师，审计师对保险中介机构的会计账簿和数据报表的真实性进行有效监管，发挥保险监管机构以外的独立第三方（如注册会计师、社会媒体、广大客户等）的力量进行监管，实现其在自律、维权、协调、宣传和交流等方面的作用。

二是，建立合作联动机制。建立保险中介监管部门、公安司法部门、工商银行税务等部门、行业协会以及消费者代表共同参与的跨行业的合作体系，推动形成制度化的行政执法与刑事执法联动机制，提高监管检查效率。例如，联合银监部门，加强对银邮保险代理市场销售误导、违规支付代理手续费问题的管控；联合税务部门，加强对保险中介机构的税源控制、遏制虚开发票等违法违规行为；联合工商部门，加强对保险中介机构主体资格的管理以及主体买卖频繁、抽逃资本现象的查处，形成监管合力，提高监管查处力度。

     三是，推进“多元化”监管。随着我国金融业间合作与渗透的不断加强，“分业”监管所隐含的各种弊端日益凸显。可借鉴美国的“伞形监管 + 功能监管”监管模式（即由美国联邦储备理事会负责对整个金融体系的系统性风险进行监控；对金融控股下属公司从事的银行、证券或保险业务，仍相应地接受原银监机构、证监机构和保监机构的功能监管），推进“多元化”监管，缓解“分业”监管的压力。

（五）推进监管模式创新，提升监管效果

一是，监管制度创新。例如，北京保监局针对保险中介从业人员管理粗放、管理标准“一刀切”等问题，从2012 年开始将保险产品进行“分类”，分为保障型、分红险、投连险等险种类别；同时也将营销员分为不同的等级，全面推行保险中介从业人员分级分类管理制度，实现从业人员的专业化、职业化，减少销售误导等违法违规行为。又如，辽宁保监局建立了“跟单监管”制度，对诸如截留保费、虚挂应收、阴阳保单、假赔案等严重违法违规问题起到了明显的遏制作用。

二是，监管方法创新。引入计算机和网络技术，建立与保险中介机构之间的数据传输网络，使监管走上中介经营的“同步轨道”，准确地传递各种监测数据，实现监管手段的电子化和网络化，保证监管的实时性，真正实现监管手段上的创新⑧。

   三是，监管方式创新。首先，实施监管业务流程的再造和监管资源的整合。监管流程应尽量与保险中介的业务流程相匹配，可从市场准入、现场检查、非现场监管和市场退出等方面入手，整合监管资源，提高监管效能。其次，强化过程监管。把握关键环节，科学实施差异化、主动性及事前、事中、事后监管，降低监管成本，使监管更具针对性和有效性。最后，保险公司应切实担负起对与其合作的保险中介机构的管控责任，指导保险中介机构建立健全保险中介业务的管理机制，完善相关制度措施，客观真实记录业务财务数据，落实有关监管规定等。

 

【参考文献】：

[1] 中国保险监督管理委员会吉林监管局课题组，对保险中介市场监管问题的思考[G］，中国保险学会学术年会入选文集2011（实务卷），第354页 

[2] 李艳明，风险为本的保险业监管体系构建，广西大学[D］，2008年6月，第19页

[3] 徐鹏，当前我国保险中介存在的问题[J］，江西行政学院学报，2004年第3期，第55页

[4] 程诚，保险中介监管法律问题研究[D］，中国海洋大学，2013年6月，第7页

[5] 陈华，王玉红，保险消费者保护: 市场失灵、政府介入与道德风险防范[J］，保险研究，2012年第10期，第17页

[6] 陶存文，保险监管效率及其评价[J］，保险研究，2012年第10期，第12页 

[7] 吕宙，推进保险科学审慎监管促进行业转型可持续发展[OL］，2012年11月28日，中国共产党新闻网

[8] 崔晓东，我国保险监管问题研究[J］，技术经济与管理研究，2011年第1期，第110页

 

（作者单位：福州职业技术学院）