【摘要】农业作为极易受到外界因素影响的产业之一，通过政策性农业保险保障生产，确保粮食安全，推动现代农业发展具有积极的现实意义。福建省多发的自然灾害给福建农业生产带来巨大的经济损失，而政策性农业保险作为一种经济补偿和保障制度，是世界上普遍釆取的支农政策之一。本文根据政策性农业保险的有关特性，分析福建省在实施政策性农业保险的现实情况，对比国内其他试点的发展模式，指出福建省政策性农业保险存在的问题,提出完善建议。
【关键词】福建省；政策性；农业保险；建议
作为世界上气象灾害最为严重的国家之一，中国每年发生的各种气象灾害在自然灾害中达到70%以上的占比。其中，干旱灾害、低温冻害占据一二。福建地处东南沿海，台风、洪涝、山体滑坡等自热灾害多发。为应对频繁的气象灾害给农业生产造成的经济损失，我国不断加强农业基础设施、改进农业生产管理、提高农业生产技术。这些措施虽然能在一定程度上减轻各种气象灾害对农业生产带来的负面影响，但还是无法有效地补偿其经济损失。因此，通过实施政策性农业保险保障农业生产顺利进行显得十分重要。本文旨在分析福建省政策性农业保险发展的现状，结合上海、黑龙江、浙江的政策性农业保险发展模式,提供推进福建省政策性农业保险有效落地的建议。
一、政策性农业保险的内涵
政策性农业保险是相对商业性农业保险而言的，是指政府为实现农业农村经济发展目标而实施的农业保险或建立的农业保险制度。[1]在本文中，将政策性农业保险定义为政府通过法律、行政、经济等手段，对关系国计民生和国家粮食安全的农业保险产品或者相关的农业保险业务给予一定政策扶持和优惠的一种制度安排。
从上述的界定可以看出，政策性农业保险属于农业保险的类型之一。相较于农业保险可保的范围，政策性农业保险具有一定的限制，一般限定在对国家、农业、农村经济发展带来重大影响的部分农产品上。所以，也就决定了政策性农业保险具有以下三点属性：
一是标的物的高风险性。政策性农业保险的保险标的具有单位价值相对较小、难以厘定，分布较广、受多重风险制约等特点，导致这部分保险产品在市场上难以形成优势竞争，高成本和承保、理赔过程的复杂性使得大多数商业保险公司不愿经营此类保险。
二是政府的主导性。政策性农业保险是政府支持和保护农业的政策工具。政府利用保险落实支持和保护农业的政策，运用保险机制为农业提供较为全面的风险保障，稳定农业经济并形成制度体系。
三是非盈利性。作为一种准公共物品，政策性农业保险的最终获利者是全社会，且农民收入相对较低，经济承受力较弱，必须坚持非盈利性原则。
二、福建省农业政策性保险的现状分析
作为农业大国，我国历来重视农业的发展。自2004年起，中央一号文件将农业保险纳入国家政策层面，并部署多个农业保险试点。当前，农业保险适用传统农业的各个方面、各个地域，业务已得到较快发展，在生产方面的作用日益突出，不断服务于生产发展。2006年8月，福建省政府下发《关于开展农业保险试点工作的通知》，采取先起步后完善，先试点后推广，以点带面，逐步推广的方式，正式启动福建农业保险试点工作。[2]
（一） 福建省发展政策性农业保险的现实意义
1.规避风险，确保农业生产的需要
福建省地处东南沿海，多发的台风、洪涝等自然灾害给农业生产带来了巨大的威胁。此外，农业生产的稳定和安全也受到其他非自然性风险的影响。相对于其他传统农业大省，福建省农业基础较为薄弱、农民在抵抗风险方面较为生疏，缺乏规避风险的方式方法，也给农业的正常生产带来了负面影响。对此，需要通过采取农业保险事前规避、分散风险，事后提供经济补偿来确保生产生活稳定。
2.缓解市场失灵，保障有序发展的需要
农业保险是农民通过交付一定数量的保费来享受补偿的。面对农业保险的高风险带来的高赔付，商业保险公司采用提高保险费率的形式转接压力，从而导致农民参保负担过重而支付不起保费，出现市场失灵。此外，由于高赔付导致的无商业保险公司来开办农业保险也是市场失灵的表现。农业保险的特性决定了不能完全将农业保险置于自由市场条件之下，需要有政府的介入，否则极有可能出现农业保险业务的消失。因此，对农户和保险公司而言，双方的政策性补贴和支持是缓解农业保险市场失灵的核心要素。
3.健全体制，实现风险管理的需要
用保险来规避农业风险在美国、日本等发达国家极为常见。实践证明，在分散农业风险、减轻农户和国家负担上采用农业保险的事前风险控制与提供灾害救助是两种有效的手段。在过去，当农业生产受到损害时，福建省通常采用政府直接拨款进行预防或救助的方式进行农业风险管理。但这种方式具有延迟性特点。此外，这种事后救助方式无法提高农民事前防范风险的积极性。政策性农业保险通过农户缴纳保费与保险公司提供风险保障来提高农户以及保险经办机构防范风险的积极性，还有利于减轻政府筹措救灾资金的负担。因此，发展政策性农业保险，是完善农业风险管理体制的有效手段。
（二）福建省政策性农业保险的主要险种
1.农村住房保险
福建省在农业保险险种上首创了农村住房保险。福建每年自然灾害造成大量农户房屋破损，修补、重建所带来的费用给农户一定的经济压力。针对农村住房保险类种，从2006年8月开始，福建省政府每年出资三千五百万元，承保全省近七百万户农户。 [3]
2.水稻种植保险
作为全省的粮食种植重点地区，范围最初宁化县、浦城县成为水稻保险最早的试点。连年的自然灾害使两县的农业收成蒙受巨大损失，在两县中实施水稻种植保险具有极大的先行意义。水稻保险上个人只需承担一半保费，保额为200/元亩。目前，福建省水稻保险费率4%，每亩水稻保费为 12 元，是全国同等条件下费率最低的省份。[3]
3.能繁母猪保险
地域范围覆盖全省，母猪饲养过程中发生病害、受到自然灾害和意外事故都属于承保内容。保额为1000元/头，保费60元/头，农户承担20%,财政补贴80%。[3]
4.森林火灾保险
福建省的森林覆盖率达到 63.1%，居全国第一。春秋两季是福建森林火灾的多发季节。三明、南平、龙岩三个山区地级市是森林火灾保险的试点。通过自愿投保，种植户个人承担保费的80%，省级政府补贴20%，保险责任为火灾。2010年起，调整为全省统保、保费政府全额补助、保险责任为综合风险。[3]
5.渔工责任保险、渔船保险
福建省海岸线长，渔业发达，实施渔工责任保险和渔船保险是现实的需要。渔工责任保险承保内容为受雇渔工在海上作业期间因自然灾害和意外事故导致人身伤害的赔偿责任，承保保费由船东和政府财政共同承担。试点从东山县扩展到全省。渔船保险主要承保渔业主管部门核准的马力60马以上的渔船，保险责任为全损险。福鼎市为最早试点。[3]
(三)福建省政策性农业保险发展的存在问题
1.农民参保需求较低
随着经济的发展，福建省农业生产总值和农民人均纯收入有了一定的提升，但农民参加有政府财政补贴的农业保险的积极性和主动性却没有显著提升。分析具体原因，一方面是由于较低的文化知识水平，无法全面认识农业保险，对其能够提供的保障不能够理解；另一方面农民从参保的经济成本出发，认为通过自救或依靠政府救济、亲戚朋友帮忙等形式就可以解决经济损失；第三是信息的不对称导致农民对政策性农业保险认知较少。
2.农业保险供给较少
一是险种少、范围小。目前福建省政策性农业保险只涵盖了六个险种，除此之外的水果、花卉、茶叶等农产品为成为承保对象。二是责任范围有限，森林火灾险的责任范围仅限火灾，水稻种植保险则只保由自然灾害造成的损失，渔船责任中未将渔业辅助船也列入保险范围。
3.农业保险立法滞后
当前我国还未出台专门的农业保险法律法规。由于缺乏法律制度的规定, 政策性农业保险在实施过程中无法落到实处。福建省尚未出台专门的《农业保险法》,在政策性农业保险的各方面没有明确,存在较大临时性和随意性；保险机构的数量少导致农业保险吸引力明显不足，农业保险推进工作难以开展；农业保险的巨大赔付对经营公司产生冲击，制约了农业保险的可持续发展。
三、国内政策性农业保险发展模式探索
1.上海安信模式
2004年，上海设立了我国第一家专业性股份制农业保险公司——上海安信农业保险股份有限公司。
安信公司通过商业运转实施政策性农业保险。政府通过对农民购买九大类种植业、养殖业险种给予保费补贴；保险公司利用其他险种的收益来平衡经营农业保险的额外支出；县乡实行强制参保。在这种模式下，政府在商业化运作中能够对农业保险制度进行改进。但安信模式对政府补贴的数额和方式提出更高的要求。所以，该模式适用于经济相对发达、农业占比较低的地区。
2.黑龙江垦区阳光相互制模式
2005 年，国内第一家相互制农业保险公司——黑龙江阳光相互农业保险公司在哈尔滨正式开业。相互保险公司是所有被保险人为自己办理保险而成立的法人组织。[4]
阳光保险公司通过采取会员制，农户和公司签订保险合同成为公司的法定会员并向公司缴纳保费，公司承担相应的赔偿责任。在这种模式下，农户自身承担的保费，政府给予财政补贴。公司盈利以赠送保险、降低保费等方式回馈会员，公司风险也与会员共担。该模式下保险人也是被保险人，减少运行成本和经营风险，但在运营上存在资金不足的隐患。
3.浙江共保体模式
2006年，浙江省以九家财产保险公司为共保人成立了政策性农业保险共保体，共同为浙江省提供政策性农业保险。共保体模式按比例赔付的方式限定了各家保险公司承包范围。保险业务主要针对农业大户，分散小农户在承保范围之外。该模式下各家保险公司之间的协调问题也是在运行上的不足。
四、福建省政策性农业保险有效落地的建议
1.不断推进农业保险立法
法律法规的建立是政策落实到位的基础。通常采用立法先行保障政策性农业保险，是西方国家的常规做法。例如美国的《联邦农作物保险法》、日本的《农业灾害补偿法》等，均对该国的农业发展起到了积极的作用。观之我国，农业保险法的缺失严重制约了农业保险的健康发展。为此，不断推进农业保险立法进程, 明确政策性农业保险的定义, 对农业保险的目标、范围、方式，政府的职能作用，农民的参与形式等内容做出规定,保障农业生产，推动政策性农业保险的法制化、规范化。
2.持续加大政策扶持力度
政府在发展政策性农业保险中发挥重大的支撑作用。政府对农业保险的扶持是世界上普遍釆取的支农手段。随着福建政策性农业保险工作的不断开展，政府需持续加大政策扶持，推进试点工作稳步向前。对比美、日、澳等国家对农业保险免征一切税收，我国现行税制规定的农业保险免征营业税和印花税的范围仅限定在种植业和养殖业方面[5]。当前福建政府应充分发挥农业保险在农业生产过程中的积极作用，制订税收优惠政策,不断扩宽政策性农业保险的范围。
3.深入进行政策宣传教育
作为一种重要的农业风险保障措施，政策性农业保险在福建省有很多农户尚未认识。限于农民的保险意识不强,对农业保险的真实性存有怀疑。面对这种情况，政府和保险公司在农村深入进行政策的宣传和普及，通过各种途径及方法让农民了解到政策性农业保险，提高农民保险意识，加强农户对保险作用的认识，进而主动地参加保险，提高政策性农业保险的参保率和覆盖面，推动政策性农业保险持续发展。
4.多途径建立农业巨灾风险分散机制
巨灾风险难以消化阻碍了政策性农业保险的发展。单靠保险公司来化解农业巨灾风险是有一定的局限，因此，通过构建多层次的农业巨灾风险分散机制，分散农业巨灾风险带来的赔付压力。一是完善同业分保机制。面对农业巨灾风险，各家保险公司通过互相分保分散责任、增加保费，从而平衡风险。二是完善再保险机制。再保险是应对农业巨灾风险的重要手段,再保险手段的发挥需要建立与之对应机构与制度，
参考文献：
[1]庹国柱,王国军.中国农业保险与农村社会保障制度研究[M].北京:首都经济贸易大学出版社，2002.
[2]赵欣.关于政策性农业保险的探究与分析经营管理者[J].2014(5)
[3]卢桑.政策性农业保险发展存在问题与优化研究[D].福建：福建农林大学,2014
[4]冯文丽，林宝清．我国农业保险短缺的经济分析[J]．福建论坛（经济社会版），2003，（6）
[5]李华．我国农业灾害保险制度实证研究[J]．河南农业，2010，（6）