论政府推动环境污染强制责任保险

【摘要】：本文通过分析我国政府推动环境污染强制责任保险的现状和发展中存在的不足，明确我国环境强制责任保险制度发展中政府的作用，提出政府推动环境污染强制责任保险发展的途径，如完善政府职责、改善环境责任保险的法律环境、扩大强制保险投保范围、提升保险产品和服务水平等，从而进一步强化政府环境意识，提升政府环境行为的有效性，促使环境污染强制责任保险能够顺利建立和发展。

【关键词】：政府推动；环境污染强制责任保险；对策建议

新“国十条”提出发展责任保险模式，即政府可以通过向商业保险公司购买服务等方式，在公共服务领域充分运用市场化机制，向具有资质的商业保险机构购买各类养老、医疗保险经办服务，以提升社会管理效率。把与公众利益密切相关的环境污染、医疗意外责任、食品安全、校园安全等领域作为责任保险发展的重点，探索开展强制责任保险试点运作。

而在环境责任保险方面，我国现有的环境责任保险制度还不够成熟，理论与实务均显不足，如果对制约我国环境污染责任保险发展的一些现实瓶颈因素没有给予足够的关注，环境责任保险的发展势必会受到限制。针对这种情况，本文拟在吸收和借鉴已有研究成果的基础上，把构建环境污染强制责任保险的视野放在政府力量的推动下，对环境责任保险作出尽量系统而全面的阐述，通过分析我国政府推动环境污染强制责任保险的现状和发展中存在的不足，思考我国环境强制责任保险制度发展中政府应该起到的作用，尝试提成政府推动环境污染强制责任保险发展的途径，比如完善政府职责、扩大投保范围、改善法律环境、提升保险产品和服务水平等，从而进一步强化政府环境意识，提升政府行为的有效性，促使环境污染强制责任保险顺利发展，以达到政府、社会、行业、民众多方共赢的局面。 

一、理论基础

(一)环境污染强制责任保险的定义

所谓的环境污染责任保险，百度百科给出如下定义：“是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。它是一种特殊的责任保险，是在二战以后经济迅速发展、环境问题日益突出的背景下诞生的。在环境污染责任保险关系中，保险人承担了被保险人因意外造成环境污染的经济赔偿和治理成本，使污染受害者在被保险人无力赔偿的情况下也能及时得到给付。”

其具有“承保条件严格，承保责任范围受到限制；个别确定保险费率，具有特定性；经营风险较大，需要政府支持”的特点。
   （二）环境污染强制责任保险的来源

环境责任保险是随着环境污染事故以及环境侵权行为频繁发生以及公众环境权利意识的不断提升，从公众责任保险与第三者责任保险中逐渐分化出来。而环境污染具体而言是指环境因物质和能量的介入，而导致其物理、化学、生物等特性变化，从而影响环境、资源利用或危害人体健康、影响人类生活的现象。而环境责任保险之所以又被称为是“绿色保险”，是因为其特点是围绕环境污染风险，以被保险人因发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。它是完整的责任保险制度中的一个特殊组成部分，同时也是一种生态保险，投保人通过向保险公司缴纳保险费的方式，将存在其自身的意外环境责任风险转嫁给保险公司。
   （三）环境污染强制责任保险的价值

 保险固然有理赔的功能，然而面对被污染了的环境，理赔对于社会的和谐稳定起到的作用也就显得微不足道了。环境污染可能给受害方造成的影响是长期存在，且可能随时发生恶劣结果的，当前的损失评估可能不能够完全反映这一影响结果，而如果是受害方健康及生命方面的影响就更不是金钱所能够含量的。

所以，最好的方法是避免环境污染事故的发生！环境污染责任保险把保险的风险管理方法与环境管理相结合，通过第三方的风险管理与服务的实施，努力实现让环境事故“大事化小、小事化了”，最大限度降低突发性环境污染事故的发生概率，降低环境风险，保障环境安全。参险后，保险公司也会要求责任企业在投保的同时完善应有的防范措施。如果没有防范措施，或措施不切合实际，风险将可能处于免赔的情况。这样的话，在一定程度上，也能够促进企业自身风险的管控，从而产生更积极的社会意义。

（四）推行环境污染责任保险的好处

当前，我国处于环境污染事故高发时期。由于工业化、城镇化进程加快，且媒体应用愈发广泛，民众在媒体上乃至生活中，常常可以看到工业企业污染事故频频发生。严重的环境污染，危害到社会群众的身体健康与社会稳定发展，而一些污染事故受害者得不到及时或足够的赔偿，更是引发了许多社会矛盾。利用保险这一控制工具来参与环境污染处理，一方面有利于分散企业经营风险，使企业即使发生事故也能快速恢复正常生产；另一方面也有利于充分发挥保险机制的社会管理功能，即利用费率杠杆机制促使企业自觉加强环境风险管理，进而提升整体环境管理水平；更重要的是有利于受害人能够及时获得合理的经济补偿，稳定社会秩序，减轻政府负担，促进政府职能转变，提升政府满意度。具体而言：

1、分散企业风险

由于环境污染事故存在影响范围广且损失数额大的特征,单一的企业难以承受事故带来的损失。而如果企业购买了环境污染责任保险,可以使其自身一家的风险转移给众多的投保企业,从而使环境污染带来的损害由社会承担,分散了单一企业的经营风险,也能够使企业即使发生了污染事故，也能够迅速恢复正常的生产经营活动。

2、发挥保险的社会管理功能

保险公司以及其保险产品的职能包括社会管理功能,这在环境污染责任保险上体现的更是突出。保险公司可以利用保险的费率杠杆机制，借助市场价格杠杆，奖优罚劣，抑制了高污染行业扩张，倒逼企业自发淘汰落后产能，从而提升企业环境管理水平, 推进产业结构优化，同时也能够提高企业的环境保护意识，而意识的提升又能直接降低环境污染事故发生率。

3、促进受害人得到合理经济补偿

目前，国内如果发生环境污染事故，对受害方人身财产损害的赔偿,主要由国家财政承担。而由于社会机构的复杂性,使得受害人不能在最快时间内得到损失补偿,从而发生种种纠纷，甚至激化社会矛盾,同时也增加了国家财政的负担。利用环境污染责任保险来参与环境污染事故的处理,受害人就能够及时获得合理的经济补偿,稳定社会秩序,减轻政府的负担,还可以促进政府职能的转变。

环境安全了，社会自然安定，民众自然和谐，这是一个多方共赢的局面。对于环境安全，政府部门主要承担首要责任，环保主管部门主要承担监管责任，企业主要承担主体责任。通过环境污染责任保险，政府部门可以提高环境安全的保障水平，出险后由原来的赔偿者转变为协调者，把环境风险大事化小小事化了，促进了社会的和谐和稳定；而环保部门相当于免费多了一支监管队伍，可以换个角度看待企业环保，为自己增加了一道防火墙；企业可以通过投保环境污染责任保险，得到专家的现场服务，排查自身的环境风险隐患，降低环境风险；而保险公司通过环境污染责任保险可以尽到自己的社会责任，组织社会资源（专家团队），创新社会管理模式，改善自身形象，同时，该险种可能成为一个新的经济增长点。

二、发展情况

（一）试点发展情况

中国保监会与环境保护部于2013年2月联合印发了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，指导各地在涉重金属企业和石油化工等高环境风险行业推进环境污染强制责任保险试点。

目前我国已在三十多个省（自治区、直辖市）开展了相关试点工作，试点涉及到电力、医药、重金属、石化、危险化学品、危险废物处置、印染等多个领域。

保险经济补偿作用初显便不容小觑。2015年，我国环境污染责任保险签单数量1.4万单，同比增长5.27%；签单保费2.8亿元，同比增长14.01%；提供风险保障244.21亿元，同比增长7.52%。

保险公司通过发挥专业优势，推动了企业完善全面的风险管理体系。将保险费率高低与企业环境风险管理水平挂钩，运用保险工具，以市场化途径解决环境污染损害，有利于促使企业加强环境风险管理，减少污染事故发生；有利于迅速应对污染事故，及时补偿、有效保护污染受害者权益。

《指导意见》明确了强制投保企业的范围：一是涉重金属企业。包括重有色金属矿（含伴生矿）采选业、 重有色金属冶炼业、铅蓄电池制造业、皮革及其制品业、化学原料及化学制品制造业等行业内涉及重金属污染物产生和排放的企业。二是按地方有关规定已被纳入投保范围的企业，都应投保环境污染责任保险。三是其他高环境风险企业。国家鼓励石化行业企业、危险化学品经营企业、危险废物经营企业、以及存在较大环境风险的二恶英排放企业等高环境风险企业，投保环境污染责任保险。

《指导意见》还对相应的激励和约束机制进行明确规定。对应当投保而未及时投保的企业，环保部门将采取相关约束措施：一是将企业是否投保与建设项目环境影响评价文件审批、建设项目竣工环境保护验收申请审批、强制清洁生产审核、排污许可证核发，以及上市环保核查等制度的执行紧密结合；二是暂停受理企业的环境保护专项资金、重金属污染防治专项资金等相关专项资金申请；三是将企业未按规定投保的信息及时提供银行业金融机构，作为客户评级、信贷准入管理和退出的重要依据。《指导意见》同时提出了促进企业投保的激励措施。如在安排环境保护专项资金或者重金属污染防治专项资金时，对投保企业污染防治项目予以倾斜；将投保企业投保信息及时通报银行业金融机构，由金融机构按照风险可控、商业可持续原则优先给予信贷支持。

（二）遇到的问题

为提高相关制度的强制性与专业性,发挥其社会经济效益,中央和地方应当健全环境污染强制责任保险专项法律和相关配套法律制度体系,完善费率厘定和保险品种研发技术水平以及环境污染侵权责任认定机制,强化税收优惠、财政补贴等激励措施.

1、职能部门存在问题

环境污染责任保险较为特殊，涉及到整个社会的整体利益。因此，在环境污染责任保险的发展过程中，对其进行宣传以及引导至关重要。现阶段，我国政府相关职能部门对环境污染责任保险的宣传力度还比较低，大多组织、企业对环境污染责任保险制度并没有过多地关注，这就在一定程度上制约了我国环境污染责任保险的发展。

2、保险公司存在问题

一是承保环境污染责任风险的能力有所欠缺。从部分试点地区的实际情况来看，我国当前环境污染责任保险的承保面较窄，且较为集中，一般都是针对化工类行业，而很大多数企业自身并没有购买环境责任保险的意愿，只是通过政府的强力要求而不得不买的。加之保险公司自身的环境污染责任保险承保经验不足，相关人才与管理能力较为落后，产品功能还不能够完全满足市场需求。而与普通的责任险相比，环境污染责任保险更为特殊，索赔时效也更为漫长，所以在产品的功能上也就更具难度。

二是保险条款不够细致。从部分试点地区实际情况来看，目前的环境污染责任保险条款还不够细致，与欧美等发达国家相对比还存在明显差距，保险费率的设计过于简单，没有科学、合理、完整的设计思路，也不能准确地针对企业环境污染风险进行等级划分，造成了投保企业管理水平与风险不平衡，不易发挥环境污染责任保险的社会调节功能。

3、企业存在的问题

当前，我国企业对环境污染责任保险的了解还相当有限，不能够清楚地认识到环境污染责任保险的重要性，所以大多企业都不愿意购买环境污染责任保险。对于企业而言，购买环境污染责任保险就意味着经营成本的增加，这会给许多中小企业造成了不小经济压力，所以很多企业都不愿意在这方面增加成本开支。还有的企业则完全抱着侥幸心理，即使明白自己所承担的环境污染风险较大，但依然认为污染事件是小概率事件，不易发生，即使发生了污染，也不一定会追究到自己头上，所以这部分的企业也不会主动地购买环境污染责任保险，这就在一定程度上阻碍了我国环境污染责任保险的发展。

4、法律方面存在的问题

自我国开展环境污染责任保险试点以来，通过对投保企业进行跟踪走访，可以发现政府对环境污染责任保险的支持力度还是不够高，例如中央没有针对环境污染责任保险拨付一些专项资金，而有些地方财政虽然愿意给予一定支持，但适用范围范围非常有限。更为重要的是，我国还没有针对环境污染责任保险的相关法律，环境污染责任保险缺乏有效的法律保障，这也不利于环境污染责任保险的发展与推广。

三、政府该如何推动环境污染强制责任保险

（一）完善政府职责

环境污染责任保险在我国起步较晚，发展过程中还存在重重阻碍。环境污染责任保险与社会公共利益息息相关。在环境污染责任保险发展不是很顺畅的情况下，引导及推进环境污染责任保险向前发展的重任应当由政府相关职能部门承担，且政府职能部门应更为积极主动地参与到环境污染责任保险的发展中去。

1、制定相关配套政策。环境污染责任保险涉及到社会公共利益，具有相对强的公众性。因此，政府有必要从政策层面给予更积极的支持，否则环境污染责任保险的发展将陷入举步维艰的境地。例如，政府应当有条件地给予部分企业一定的经济补贴，以减轻企业生产经营压力，帮助企业降低运营成本。或者给予购买了环境污染责任保险的企业一定的税收优惠，刺激他们购买保险的主动性。同时，政府还可以帮助保险公司建立完善环境风险控制和防范体系，以保证保险公司自身平稳健康地向前发展。

2、辅助构建联动机制。江苏省无锡市是我国环境污染责任保险的试点之一，他们创新构建了一种绿色信贷与环境污染责任保险相联动的机制。即将环境污染责任保险依托在绿色信贷上，从融资层面给予企业带去刺激，使一部分高污染企业积极转型为绿色企业。这一联动机制的建立牵扯到对各方面，投保企业、保险公司以及银行均受到影响，三者的利益出现交叉，这样三方的沟通交流就有了共同的方向，这不仅对环境污染责任保险的发展有利，对我国金融市场整体的发展同样具有积极的作用。因此，各级政府同样可以参考这种做法，辅助构建与环境污染责任保险相关的联动机制，多角度、多层面地引导企业参与投保，促进环境与金融市场整体健康发展。

3、完善救济基金的顶层设计。虽然环境污染责任保险能有效地分散企业生产运营风险，但由于环境污染风险具有其特殊性，比如一旦有较大的环境污染事件发生，其所带来的损害行往往都难以估量，所以即使环境污染责任保险能帮助企业分散风险，但保险公司同样面临着如何转移风险的问题。如果赔偿金额过大，超出保险公司的承受能力范围，那保险公司同样会受到严重的打击，甚至可能会因资金链的断裂而陷入绝地。所以，我国的保险公司为了避免发生这样的情况，都会在保单条款中做出了诸多限制。这将导致承保范围变得狭窄，企业使用性实效性低，不利于环境污染责任保险的推广。完善环境污染责任保险救济基金的顶层设计，可针对不同种类、不同程度的污染事件，建立多层级救济基金。如保险公司的赔付金额超过一定范围，则可从基金中划拨部分进行补偿。该项基金的来源可以依靠不同的社会力量，一是政府直接拨付；二是从相关税费中按一定比例提取；三是征收环境污染责任高风险税；四是各种社会捐赠。

（二）完善环境污染责任保险制度

如果不幸发生了环境污染事件，其带来后果往往是长远而严重的，这会给保险公司带来较大的经济压力。虽然我国部分环境污染责任保险的试点建立了“共保体”来分散风险，但却又存在着分工不够明确等问题，且“共保体”的准入与退出机制目前仍不够完善，所以今后还需对环境污染责任保险制度进一步的完善。

1、建立多元化产品体系。首先，从市场发展层面上来看，更为丰富的产品体系才会吸引到更多的企业投保，产品体系如果过于单一，投保企业也将慢慢流失；其次，环境污染的原因、种类不尽相同，影响的时间及范围也各不一样，各个企业所面临的风险同样有高有低，所以只有完善了产品体系，才能为不同的企业有针对地提供保险产品意见，否则企业就算有购买环境污染责任保险的意愿，也难以找到合适的产品。而我国目前的环境污染责任保险产品体系还较为单一，难以满足市场化需求，这就严重地制约了环境污染责任保险的有效推广。

2、建立第三方责任认定机构以及损害鉴定专家组织。环境污染责任保险产品体系的不断完善，意味着保险公司的赔付条款将会越来越宽，责任相应越来越大，第三方的介入则会越来越多。因此，应当建立第三方责任认定机构以及损害鉴定专家组织，确实推行第三方责任认定机制，以保障包括保险公司在内的各方利益。
    3、注重资金的积累。保险公司作为风险控制机构，更需要认识到化境污染责任保险的随机性与特殊性，保证自身资金的积累，以随时应对可能出现的赔付风险。一方面，保险公司应加强风险管理，前期筹备资金用以风险防控新技术的开发应用。保险公司在与企业投保或续签合同前，可参照试点地区的做法，即采取委托的方式对投保企业进行环境风险评估，并组织专家队伍对投保企业的环境风险进行管理指导，以提高企业的抗风险能力，将一部分风险扼杀在萌芽之中；另一方面，每年可从保费中抽取部分比例资金，作为环境污染责任保险专项赔付准备金。例如广东省，就有一些保险公司建立了专项准备金，每年以保费收入百分之十的比例，投入到专项准备金中，独立开户建账，滚存使用。

（三）扩大强制保险投保范围，提升保险产品和服务水平。

一方面可在石油化工行业、重金属企业、危险化学品储运等重点领域推行环境污染强制责任保险工作；另一方面可继续鼓励支持各家保险公司根据不同企业的环境风险特点，创新开发具有针对性的保险产品，简化手续，加大对环境污染责任保险业务的投入力度，并充分借助专业机构力量，做好事前风险管控以及事后保险理赔服务工作。

四、结束语

现如今，环境问题日益突出，严重影响人们的健康生活及社会的可持续发展。我国的工业经济虽然得到发展，但是伴随而来的环境问题却更为严重，面对这样的情况，除了要提升个人的社会环保意识，国家还应当尽快完善与发展环境污染责任保险，利用保险来分散企业生产运营风险、促进企业提升环保意识、使受害人获得有效的经济补偿，这既有利于我国市场经济的健康发展，也有利于我国生态环境的保护与改善。