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试论保险市场的属地化监管

2012-07-27 13:17:13来源: 中国保险报作者:谢宪阅读次数: 添加收藏
摘要:
试论保险市场的属地化监管

  □谢宪

  

  我国保险监管目前实行的是区域监管而非属地监管,区域监管是指派出机构只对辖区内的保险分支机构实施监管;属地监管是指由派出机构对设立地在同一行政区域内的保险主体(包括法人机构)进行就地监管。鉴于保险中介机构发展较快,数量比较庞大,保监会已授权各保监局对非跨省经营的保险代理公司实行属地监管。保险公司法人机构则继续由保监会直接监管,各保监局根据总部的临时授权协助监管。

  长远看,随着市场主体的不断增加,监管复杂性的逐步增强,从加强监管力度、节省监管成本等多方面考虑,对保险公司法人机构实行属地监管是必然的。

  一、区域保险市场属地监管的理论分析

  (一)管理学视角下属地监管的比较优势

  首先,可以及时掌握公司经营状况,提高监管反应的灵敏度。非属地监管,当地保监局对近在咫尺的法人保险机构平时没有监管关系,即便有时根据保监会的临时授权履行个别监管措施,那也是凤毛麟角。总的来说,属于“鸡犬之声相闻,老死不相往来”。可以想象,在这种监管模式下,总部机关鞭长莫及,保监局欲管不能,极易形成监管真空。因此,应及早予以纠正。

  其次,有利于降低监管成本,提高监管效率。经济学中有“距离即成本”的定理。实行属地监管,可以将距离成本降至最低。同时,也可以通过缩短距离,减少行政管理事项的在途时间,达到提高监管效率的目的。

  再次,符合行业监管发展规律。从国际视野看,最可参照的是与我国保险监管体系相似的美国。美国保险业到底是采取联邦监管还是州监管——也就是非属地监管还是属地监管,这个问题争论了上百年。2008年金融危机爆发后,针对美国国际保险集团暴露出来的问题,美国立法机构、政府当局,乃至保险界均就监管模式问题进行了又一次激烈辩论。不过,争论归争论,现行的美国公众法第十五条,将管制的权力赋予了各州。虽然美国的保险监管体系与我国不尽相同,但以美国如此庞大的保险市场,5000家左右的保险公司保有量,长期以来没有出现过大的震荡,应该说与实行属地监管是有直接联系的。

  (二)我国保险业的快速发展使属地监管成为现实需要

  当前我国保险业正处于飞速发展时期,截至2012年6月末,保险法人公司已经达到158家,法人总部从以前集中分布在北京、上海,到现在呈现着离散分布趋势。互联网信息显示,目前法人总部北京59 家,上海47家,深圳14家,天津5家,江苏4家,广东(不含深圳)、四川、重庆、大连均为3家,其他省市17家,在北京之外设立总部的保险公司已经超过62.6%。法人总部的地区分布离散趋势表明,实行属地监管是监管机关适应保险市场发展的必然要求。

  (三)银行业、证券业属地监管的成功经验提供了保险业开展属地监管的范本

  2004年,银监会授权深圳银监局对深圳发展银行开展银行业属地监管试点。2005年银监会先后对10家股份制商业银行实施了属地联动监管。2006年银监会印发了《属地监管股份制商业银行非现场监管实施细则(暂行)》等三项制度,构建了属地监管股份制商业银行的基本制度框架。目前,银监会把地方性法人机构的市场准入与市场行为监管权限全部授予了各银监局,实现了完全意义上的属地监管。

  按照“属地监管、权责明确、责任到人、相互配合”的原则,证监会在《证券投资基金监管职责分工协作指引》中也规定对基金公司实行属地监管,全面实施各省、市证监局辖区监管责任制,对注册地和经营所在地分开的基金公司,按经营所在地进行日常监管。

  二、实施属地监管可能面临的困难与挑战

  (一)观念上可能产生的误区。一是属地监管是否破坏中央对金融保险市场的统一监管权。实际上,由于各保监局本身就是保监会的派出机构,从法理上讲不是地方利益的代言人,不会破坏中央对金融保险市场的统一监督权。二是有没有能力的问题。构成监管能力的要素无非就是人、财、物几个方面的内容。如果保监会决定推行保险市场的属地管理,自然会按照履行属地管理职责的要求为各派出机构配备必要的监管人员,拨付必要的监管经费。另一方面,近些年公务员招考也为各地保监局充实了大量的专业人才,各保监局已经初步具备对法人实施一定程度监管的能力。三是会不会出现本位主义的问题。不容否认,各派出机构在辖区内可能会与当地政府、企业产生千丝万缕的联系,进而产生自己独立的利益诉求。但这种利益诉求不是伴随属地监管而生的,它与属地监管之间并没有必然的联系。与其考虑实施属地监管可能引发的本位主义问题,还不如加强机制约束,铲除产生本位主义的土壤更为符合实际。

  (二)属地监管可能产生的负面效应。任何事物都具有两面性。我们在对属地监管比较优势进行分析的同时,不能不关注其可能产生的负面效应。以美国保险监管的教训为例,美国对保险市场实行州监管,缺乏联邦层面的联动性,不利于对全国系统性风险进行防范和管理。另外,由于各州保险监管政策和法规不一致,对市场有效竞争和主体发展存在一定消极影响,如监管政策和法规差异容易诱发保险公司进行监管套利;各州独立的监管许可造成合规成本过高,一定程度上阻碍了保险公司进行跨州乃至全国拓展业务,不利于其他州和国外保险机构进入本地市场,难以形成良性市场竞争格局。因此,我们必须清醒认识到,属地监管可能带来宏观审慎监管不足、地区执法力度差异导致的监管套利、监管导致企业成本增高、阻碍市场竞争等不利方面,在制定属地监管政策时加以预防和规避。

  三、我国保险业属地监管的初步探索

  属地监管是监管部门在监管理念、监管方式、监管文化等诸方面的不断改进的体现,本质上是对保险公司法人机构监管权的重新分配。中国保监会按照“明确分工,上下联动,试点先行,稳步推进”的原则,已经逐步向保监局授权,推行区域市场属地监管工作。

  (一)保监会属地监管工作进行的探索

  目前,保险中介市场基本实现了完全意义上的属地监管。对保险公司的属地监管工作主要从两个方面展开。一是从制度上授权所有保监局对保险公司法人直营业务开展非现场监管和现场监管。2008年4月,保监会印发了《关于明确保险公司法人机构直接经营保险业务行为监管有关问题的通知》(保监机构〔2008〕384号),明确对保险公司法人机构在住所地以总公司名义直接经营保险业务的行为,由保险公司法人机构住所地保监局实施监管。二是单独授权吉林保监局对安华农业保险公司开展属地监管试点。2009年9月,保监会印发了《保险公司法人机构属地监管试点工作方案》,选择安华农业保险股份有限公司(安华农险)作为属地监管的试点,标志着属地监管试点工作正式推开。按照工作方案,保监会授权安华农险法人公司所在地吉林保监局负责履行部分本属于保监会的机构监管、非现场监管及现场检查处罚的职权。吉林保监局制定了工作实施细则,推动试点工作顺利开展。

  (二)试点相关工作的探讨

  第一,对法人机构直营业务监管授权问题,建议把相应的行政许可权、检查处罚权授予各属地保监局,同时不排除保监会对各法人机构的管辖,真正体现属地监管中“明确分工、上下联动”的原则。

  第二,完善两级监管事权划分。如在非现场监管方面,保险产品的备案应统一于保监会,以保证监管尺度的一致性,避免监管套利行为的发生。在现场监管方面,《保险公司法人机构属地监管试点工作方案》仅授予属地保监局提出行政处罚的建议和采取一般性监管措施。而属地保监局对公司没有行政处罚权将会影响监管职能的发挥,因此应作相应调整。

  四、继续深入推进属地监管的对策研究

  (一)对策之一——应当区分情况逐步推进属地监管

  从区域监管到属地监管,这是监管模式的一个重大变革,应由易到难、由浅入深,逐步推进,大致可分为三个阶段:

  1.试点论证阶段。为使试点具有一定的典型性,应适当扩大试点范围。建议在吉林试点的基础上,在法人机构较多的地区,如北京、上海、深圳地区再选择一些法人机构进行第二批属地监管试点。在对象选择上,应兼顾产险公司与寿险公司、中资公司与外资公司、中小规模公司与较大规模的公司。通过一定时间的试点,择机召开各种研讨会,开展深入论证,明确发展方向与具体方法。

  2.部分实施阶段。在总结前期试点经验的基础上,可以考虑进入部分实施阶段。即进一步扩大实施属地监管的对象范围。可以考虑把规模不大、非集团化的公司全部纳入属地监管的范围,使属地监管工作逐步常态化。

  3.全面实施阶段。当属地监管的经验已经较为成熟,有关属地保监局已经能够完全适应监管法人机构的职责需要,这时可以进入全面实施属地监管的阶段。在这一阶段,除了为避免产生类似美国州监管体制弊端(主要是监管套利)而必须保留给保监会专属的权力外,其他监管权都可以授予属地保监局。本人认为保监会应当保留的专属权限主要有:(1)全国性法人公司的市场准入、重要事项变更及市场退出;(2)全国性保险产品的审批备案;(3)全国性法人公司的偿付能力监管;(4)资金运用监管。

  (二)对策之二——构建与属地监管相适应的运行机制

  1.为属地监管的依法行政提供支持。其一,根据《中华人民共和国保险法》第九条的授权,结合属地监管改革的实际加快部门立法进度,用行政规章及规范性文件为属地监管提政策支持和法律保证。其二,各属地保监局按照属地监管的职责要求,强化组织领导,明确职责分工、完善工作程序,在市场准入、非现场监管、现场检查、处罚权限划分以及其他大监管事项等方面作出具体规定。

  2.建立属地监管责任制,加强考核与激励。主要是建立对保监局履行属地监管职责的责任体系,强化对保监局属地监管尽职的约束和监督力度。通过有效的奖惩激励机制,避免属地监管产生类似美国州监管体制出现的高成本、低效率、阻碍竞争等不良倾向,防止属地监管权力异化为地方权力,影响全国保险市场的统一性。

  3.适应属地监管要求,建立完善上下联动协调机制。会机关指定属地监管归口协调指导部门,负责日常指导、协调、培训、考核及技术支持,同时负责构建程序化的信息交换渠道,确保保监会可以实时掌握所有公司的经营状况,避免发生宏观审慎监管不到位的问题。同时,通过该信息交换渠道,可以保证各保监局实时获取履行属地监管职责所需要的各类信息。

  (三)对策之三——建设一支专业的属地监管队伍

  具体设想:在北京、上海、深圳等保险公司法人机构较为集中的地区设属地监管分局,接受当地保监局领导,在其他辖区开设有保险公司法人机构的保监局内设属地监管处,根据工作需要配备充足的监管力量。属地监管分局与属地监管处对辖内法人机构实行综合监管,负责其机构管理、非现场监管与现场监管、行政处罚与其他监管措施的实施,以实现监管效能最大化。

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