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发挥环境强制责任保险在损害赔偿机制中的补充作用

2016-12-26 10:02:54来源:福建省委党校作者:阚小冬阅读次数: 添加收藏
摘要:

【摘  要】:福建正处于新一轮的高速经济增长时期,面临着极大的环境污染风险压力。目前,我国已进入环境污染事故高发期,除了依靠行政和法律手段,充分发挥环境污染责任保险的作用,运用经济手段特别是价格杠杆原理,改变当事人的成本收益计算,已成为社会共识。自2007年起,我国在一些省、市进行了试点,相关部、委也出台了不少政策。由于立法层面的缺失,环境污染强制责任保险制度难有实质性的进展。本文拟从重点行业、重点区域的部门规章和地方性法规选择突破口,使环境污染强制责任保险的推行有依据,使之成为污染损害赔偿救助体系不可或缺的重要组成部分。

【关键词】:民事赔偿责任;完善污染损害赔偿救助体系;环境污染责任强制保险

 

一、完善污染损害赔偿救助体系是政府的法定义务

(一)民事赔偿责任是环境污染事故责任链中最薄弱的环节

20107月,福建省一家上市公司紫金矿业所属的紫金山铜矿发生泄漏,造成直接经济损失达3187.71万元。这是一起重大环境污染事故,相关责任人受到了行政处罚,该上市公司高管也分别被处以705997元和449768元的罚款,福建省环保厅对该企业也罚款956.31万元。龙岩新罗区人民法院对企业责任高管和当地环保局的相关责任人分别以重大环境污染事故罪、环境监管失职罪,判处了刑事责任;与此同时,对相关责任人和污染企业处以了罚金,判决紫金矿业承担直接经济损失3187.71万元的民事赔偿责任,但对污染所造成的间接经济损失未做确认,没有纳入赔偿方案。环境污染损害和一般的民事侵权损害很大不同之处在于它会造成生态环境的破坏。如这次紫金矿业泄漏事故造成了汀江的部分水域严重污染,如果要继续从事水产养殖,必须对受污染的水体进行修复,而所需资金远高于直接经济损失。紫金矿业是国内最大的黄金生产企业,有中国第一大金矿之称,位列全球500强,也是福建省的第一大企业,但要承担这个间接的损失赔偿责任恐怕也很困难。

追究污染事故责任人的行政责任和刑事责任,用公法的手段保障国家秩序和维护社会稳定,虽然能够惩罚和制裁违法犯罪。但是伴随重大污染而来的巨额民事赔偿责任,善后的焦点更多都集中在经济的补偿救济。由于我国法律在民事责任赔偿方面的缺失,排污者很少承担赔偿责任,客观上对其形成不了压力。据权威部门估算,我国由于环境污染造成的直接经济损失每年高达1200亿,而赔偿数额却少的可怜。

(二)单一财政投入的污染赔偿救助体系的局限性

目前,我国的突发环境事件总体呈上升趋势,2011年重大污染事件比上年同期增长120%,特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势。突发性污染事故往往具有受害地区范围广、受害人数众多、索赔数额巨大的特点,导致了巨额责任的集中化,排污企业的赔偿往往难以到位。由于侵权人的赔偿能力不足,而昂贵的诉讼成本,以及环境侵权的技术性特征,使处于社会弱势群体的受害人,在损害发生后处于被动的地位,难以得到公平公正的赔偿。并且由于善后处理没有保障机制,受害人不能及时获得补偿,极易引发社会矛盾。近年来,由此引发的环境维权群体性事件,已成为危及社会稳定的一个重要因素。环保部数据显示,我国因环境问题引发的群体性事件年均增速约30%

污染事故属于公共安全事件,所引发的群体性事件亦属公共安全事件,政府作为公共安全的管理者,如果没有履行应尽的义务,理应承担法律责任。即便政府在公共管理过程中没有过错,但公共危机管理是准公共产品,政府作为提供者,对此仍然负有不可推卸的责任。因为社会已以缴纳税费的方式与政府的服务进行了交换,纳税人有权要求得到物有所值的服务,这是政府必须履行的社会责任。鉴于政府的特殊角色及维稳的现实需要,环境维权的群体性事件发生后,通常是政府担任最后赔偿责任人的角色。企业污染、群众受害、政府埋单,这似乎已经成为我国处理环境污染事件特别是突发环境污染事件的一种习惯性做法。虽然目前各级政府都建立了突发事件赔偿救助体系,但基本都是靠单一的财政投入,所用的是全民的税收,即变成由全民对此污染后果负责,违反了污染者负责原则,不利于污染风险的控制。同时,也在一定程度上加重了政府的财政负担,还有可能因为受财力所限,对受害人难以做到充分的救济,仍会引发民众的不满。

二、环境损害赔偿救助机制:政府不应越位,市场不该缺席

()建立多元的环境污染损害赔偿救助机制的必要性

 “利之所生,损之所归”,污染者在追求经济利益的活动中造成环境和他人合法权益的损害,理应承担赔偿责任。但若将环境污染责任的赔偿风险完全交由企业承担,现有的环境侵权民事责任个别化的机制,决定了它在解决这类问题上的局限性。因为污染风险补偿机制的不完善,污染企业应承担的赔偿和恢复环境的责任不能落实,受害人难以得到及时有效而充分的救济。这不仅将削弱法律的行为制导、损害填补和风险预防的功能,最终也不能体现出法律的公平。不论是污染者还是受害人,都希望有一个合理的制度性安排,保障他们的生活和生产在突发的污染事故后,能迅速恢复到正常的水平。

仅仅依靠行政和法律的手段解决环境污染及损害赔偿,显然是不够的。回顾发达国家的实践历程可以看出,建立和实施一套全方位、多领域的宏观环境经济政策,运用经济手段特别是价格杠杆原理来改变当事人的成本收益计算,能以较低成本达到有效控制污染的目的。环境污染责任保险作为重要的环境经济政策之一,它将由过去立足于个别污染者对受害者的私人性损害赔偿,转化为立足于社会对受害者的社会性损害分担,这对传统民事损害赔偿机制是个有效补充。

(二)环境污染责任保险体现了“谁污染,谁付费”的环境成本原则

1、环境污染责任保险(也称为绿色保险)的定位。它是继“绿色信贷”后推出的第二项环境经济政策,是指以被保险人因从事保险单约定的业务活动致环境污染而应当承担的环境赔偿或治理责任为标的的责任保险,投保人通过向保险人交纳保险费的形式,将集中于个体的,对他人的赔偿责任风险在有同类风险的投保人之间或者是由全社会来分担。作为一种预防体系,环境污染责任保险通过整个社会平时的积累,汇集为保障基金,在污染突发事件产生赔偿责任时,利用保险的渠道将巨额的赔偿金回馈于社会,从而实现损害赔偿的社会化。作为稳定的污染损害补偿保障机制,环境污染责任保险在分散排污企业环境风险、保护第三人环境利益和减少政府环境压力等方面发挥着独特的作用,它既有利于对受害人的及时救济,避免因此而产生的社会不稳定;保障投保人的财务安全,使企业避免因污染损害事故遭致索赔而难以为继;还能减轻政府的财政负担,也是政府转型时期利用市场经济手段,履行公共服务职能的有益探索。

实施环境污染责任保险是维护污染受害者合法权益、它在产生后的十多年时间里,便成了西方发达国家通过社会化途径化解环境侵权救济危机的主要制度,也是防范、管理环境风险的重要金融工具。从环境污染责任保险内涵与制度意义和国际社会主要的实施经验与做法看,面对我国环境污染突发事件高发期的严峻态势迫切需要尽快建立和推行高污染风险企业强制性环境责任保险制度。

2、推行环境污染责任保险的依据

20066月,国务院在《关于保险业改革发展的若干意见》中,提出要采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式,发展环境污染责任等保险业务。20075月国务院批准《节能减排综合性工作方案》,提出要“研究建立环境污染责任保险制度”。20082月,原国家环保总局和中国保监会联合发布《关于环境污染责任保险的指导意见》,决定在“十一五”期间,初步建立符合我国国情的环境污染责任保险制度,在重点行业和区域开展试点示范工作。初步建立重点行业基于环境风险程度投保企业或设施目录以及污染损害赔偿标准。到2015年,基本完善环境污染责任保险制度,并在全国范围内推广,基本健全风险评估、损失评估、责任认定、事故处理、资金赔付等各项机制。在操作层面,环境污染责任险则按四步骤来实施。在国家和各省市自治区环保法律法规中增加“环境污染责任保险”条款,条件成熟时将出台“环境责任保险”专门法规;明确现阶段环境污染责任保险的承保标以突发、意外事故所造成的环境污染直接损失为主,试点先期选择环境危害大、最易发生污染事故和损失容易确定的行业、企业和地区,具体试点方案由环保部门和保险监管部门提出;环保部门提出企业投保目录以及损害赔偿标准,保险公司开发环境责任险产品,合理确定责任范围,分类厘定费率,保险监管部门制定行业规范,进行市场监管;环保部门与保险监管部门将建立环境事故勘查与责任认定机制、规范的理赔程序和信息公开制度等。

三、环境污染强制责任保险实施的路径选择

(一)环境污染强制责任保险出台的背景

200712月,环境污染责任保险启动,截止201310,全国已有19个省(区、市)开展了环境责任保险试点,投保企业有4000多家。福建省虽未列入试点地区,但相关政府部门还是在积极促成,特别是紫金矿业重大污染事故发生以后。20115月,福建保监局、厦门保监局与福建省环保厅联合出台了《推进环境污染责任保险试点工作的意见》,但时至今日,并未有实质性的进展。2012年,环境污染责任保险的全年保费收入为1.46亿元,提供保障额度为225亿元。而2012年我国责任险市场的总保费收入184亿元,提供的保障额度是42万亿元。美国专项环境污染责任险每年的保费收入约40多亿美元。相比之下,环境污染责任保险整体规模还偏小。

20132月,环保部和中国保监会联合发布了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》(下文简称《指导意见》),首次提出在涉重金属企业和石油化工等高环境风险行业,推进环境污染强制责任保险试点。这是继机动车第三者责任保险强制险后,我国推广实施的第二个全国性强制险。《指导意见》还明确了强制投保企业的范围:一是涉重金属企业。包括重有色金属矿、采选业、重有色金属冶炼业、铅蓄电池制造业、皮革及其制品业、化学原料及化学制品制造业等行业内涉及重金属污染物产生和排放的企业。二是按地方有关规定已被纳入投保范围的企业,都应投保环境污染责任保险。三是其他高环境风险企业。

《指导意见》首次提出通过行政手段强制涉污企业购买环境污染责任保险,扩大其覆盖面,通过这一机制,对潜在可能发生环境污染企业进行经济上的制约。这将降低信息不对称,减少逆选择,客观上增强了该险种运行的稳定性,也使其作为多元化污染治理新格局的重要制度安排成为现实。五年间,环保部和中国保监会环境污染责任保险制度两次发文,发文目的从“建立”到“健全”的变化,说明中国已经初步建立起环境污染责任保险制度,也表明这一制度目前还存在着很多欠缺的地方,亟待完善。

(二)立法、配套制度的缺失是推行污染强制责任保险的最大瓶颈

强制保险又称法定保险, 是指国家或政府根据法律、法令或行政命令, 在投保人和保险人之间强制建立起保险关系。这是国家对某些特殊的危险领域实施的一种经济上的预防措施,目的在于救济可能的受害人,避免因危险物或危险活动引起的损害酿成重大社会问题。这类险种是为了保障侵权事件中受害人能够依法获得损害赔偿,在能够事先确定潜在加害人的侵权事件中,强制潜在的加害人购买责任保险或者负担保费为潜在的受害人购买意外伤害保险。强制保险从某种意义上表现为国家对个人意愿的干预,所以商业性强制保险的实施范围受到严格限制,我国现行的《保险法》规定了强制保险的立法权限:“除法律、行政法规规定必须保险的以外,保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同。”即只有法律、行政法规有权规定强制保险。

《指导意见》不属于《保险法》中规定的法律、行政法规,也就具有法律的强制性。因此,通过行政手段强制涉污企业购买环境污染责任保险,缺乏法律依据,也是涉污企业抵制的主要理由。立法、配套制度的缺失成为推行污染强制责任保险的最大瓶颈。

(三)重点行业、区域的部门规章、地方性法规及制度突破或为可选路径

如果强制的对象是公民,一定要有依据,强制性的法律必须人大通过。但约束企业的行为,部门规章或地方性法规就可以做到。因为企业生存使用的是公共环境资源,造成环境污染损害的是公共利益,甚至对几代人产生影响,必须承担相应的社会责任。而责任保险的根本点是责任,即必须承担的义务,投保环境污染强制责任保险是企业履行社会责任的形式。强制投保则是为了保护公众的利益。当立法难以一步到位时,从重点行业、重点区域的部门规章、地方性法规突破或为可选择的路径。现行的部分环保行政法规中,不仅提出鼓励企业投保环境污染强制责任保险,而且针对高风险行业提出了义务性投保的规定。如国务院2011年发布的《危险化学品安全管理条例》强制性规定,运输危险化学品的船舶所有人或者经营人应当取得污染损害责任保险证书,否则予以处罚;《关于进一步加强重金属污染防治工作指导意见》和《关于加强环境保护重点工作的意见》也相继提出了强制保险的要求。《太湖流域管理条例》鼓励太湖流域排放水污染物的企业投保环境污染责任强制保险。《沈阳市危险废物污染环境防治条例》支持和鼓励保险企业设立危险废物污染损害责任险种;支持和鼓励产生、收集、贮存、运输、利用和处置危险废物的单位投保危险废物污染损害责任险种。此外,江苏、河北、河南、江西、重庆等地的地方法规中也都做了类似规定。另外,我国的《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《森林法》、《安全生产法》等法律中,也分别制定了一些关于处理环境突发事件的相应法律规范,以上这些法律都为环境污染责任强制保险提供了依据。

《国家环境保护十二五规划》明确指出:建立环境事故处置和损害赔偿恢复机制,将有效防范和妥善应对重大突发环境事件作为地方人民政府的重要任务,纳入环境保护目标责任制。《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》及国家环保部、中国保监会、省环保厅、省保监局的有关文件,都为环境污染强制责任保险提供了政策依据。

在制度设计上,还可以以间接的方式强制推行环境污染责任保险,将其列为市场准入的必要条件。比如对风险高、排污量大的企业,环保部门在项目审批、资金审查等工作中,将是否投保环境污染责任强制保险作为一个评估考虑因素。

虽然环境污染责任强制保险的内容未被纳入这次《环保法》的修订草案,但公民的环境权成了这次修法的一个重点和亮点。以往涉污企业没有积极性投保环境污染责任保险,与造成环境污染损失事实上很少被追究赔偿责任有关。公益的群体性诉讼作为公民环境权的体现,受害者充分利用法律维护自己的合法权益,将来这类诉讼案件预期会越来越多,也在一定程度上加大了涉污企业的责任风险意识,迫使其主动投保。

四、对福建省实施环境污染强制责任保险的建议

(一)配合中国保监会和环境保护部联合印发的《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》。福建省政府出台相关政策法规,为实施环境污染强制责任险提供依据,明确环境污染责任险的地位和适用范围,建立长效机制。目前企业环境污染责任保险意识普遍比较薄弱,加上这一险种的经营风险大大高于其他商业保险,仅仅依靠市场手段发展推动力不足。因此,有必要发挥各级政府和有关职能部门的主导推动作用,积极推动相关领域的立法工作,对高污染、高环境风险及处于环境敏感地区的企业实行强制保险,可在保证潜在受害人利益和保护企业的经营自主权、不过多加重运营企业负担中求得平衡,以此为契机探索环保新机制。目前我国还没有设立环境污染责任保险强制条款,福建省政府可以效法一些省区在有关管理条例中加入绿色保险的政策要求。如沈阳市率先在地方立法实现突破,在200911日实施的《沈阳市危险废物污染环境防治条例》中明确规定,“支持和鼓励保险企业设立危险废物污染损害责任险种;支持和鼓励产生、收集、贮存、运输、利用和处置危险废物的单位投保危险废物污染损害责任险种”。敦促环保局联合保险公司开展此业务,为政府推动与市场运作相结合的模式提供了法律依据。同时还可以在条例中强化对环境污染行为的惩处力度,加大对事故直接责任人和企业法人的处罚,增加污染行为的机会成本,这就让企业对环境污染责任保险加以重视;将环境污染责任保险制度作为强化高环境风险企业环境管理的重要手段,纳入当地突发事件应急管理工作体系;以法律手段明确企业在环境保护中的主体地位,实行“谁污染谁埋单”,从而改变以往发生污染事故都要政府处理的现象,让公共财政不再成为环境污染事故的“冤大头”。

(二)坚持先行试点与稳步推进相结合的方式。目前在福建省大范围开展环境污染责任保险的条件并不具备,因而要本着“突出重点、先易后难”的原则开展试点工作。环保部门与保险监管部门共同研究提出投保企业的范围,把高污染环境风险以及处于环境敏感地区的企业纳入试点单位。

1、将福建省重金属污染重点防控企业纳入到强制投保企业的范围。福建省主要重金属污染元素是铬和铅,主要污染方式是工业废水污染。依据重金属污染物的产生量和排放量,确定福建省重金属污染重点防控行业是:金属表面处理加工(电镀)业、皮革鞣制加工业、铅锌矿采选业、铅酸蓄电池制造业。资料显示,福建省重金属污染重点防控企业共 288 家,其中:国控企业 185 家、省控企业 103 家。总铬排放量较大的行业有:金属表面处理加工(电镀)、皮革鞣制加工等行业;主要涉铅行业有:铅锌矿采选业、铅蓄电池制造业、有色金属冶炼及压延加工业等行业。据统计,近三年来,福建省重金属污染上访、投诉案件呈上升趋势。重金属污染历史遗留问题较多、欠账严重,直接影响环境安全和可持续发展。

2、将高污染、高环境风险的石油化工企业相对集中的临港石化工业区的泉州泉港、厦门海沧和湄洲湾等列入试点范围,这些地区的石油化工企业大多已上规模,可起到良好示范效应。其次是把生产、经营、储存、运输、使用危险化学品的企业纳入试点单位,福建省近年来发生的重大环境污染事件主要为危险化学品翻车污染事件,造成了严重的经济损失和环境污染。目前福建省共有149家危险化学品运输企业,2691辆危险化学品运输车,频繁地往返于省内外各主要交通要道,仅205国道浦城段每天过往的危险化学品运输车就高达30多辆次。安全生产责任事故是造成突发环境污染事故的最重要原因,因此将安全生产引发的次生环境污染突发事故给第三方造成的环境损害,纳入绿色保险的范畴是必要的。上述这几类企业的共性是环境危害大、最易发生污染事故,且损失较容易确定。此外,闽江是我省人民饮用水的主要供给源,属于环境敏感地区,在闽江流域沿岸易发生污染事故的企业试行环境污染责任保险,将环境风险减少到最低限度。

(三)政府要对参保企业予以制度上的优惠措施,利用经济杠杆鼓励企业参加保险。

1、纳入环保监管体系。对于列入试点的重点行业企业单位,建议将其是否已经投保并提供污染责任保险凭证,作为污染治理资金安排、环保守法证明出具、环保评优评先等方面的先决条件。同时作为环评审批、总量减排、清洁生产审核、环境污染事故应急的管理参考因素。将对投保企业在申请环保专项资金、扩改项目项目环评审查、行业准入、排污许可等方面给予优先,同时对已投保的企业加强跟踪管理,减小污染事故发生概率,一旦发生污染事故,保险公司积极跟上,将污染损失降至最低,保险赔偿及时足额到位。

2、给予保费补贴,减轻企业负担。建议安排一部分资金用于企业环境污染责任保险保费的配套补贴,设立环境污染责任保险专项补助或奖励资金,用于补助或奖励自愿投保、主动承担环境风险的企业。申请财政专项资金,对参保企业进行保费补贴,总补贴比例为30%50%之间。或是修改排污费使用管理办法,将原来收取排污费中用作环境整治设备购置的费用(含对企业环境治理的补助费用)分成两部分,一部分用作环境整治设备购置,另一部分用于补贴企业购买环境污染责任保险,以提高污染企业的投保和治污积极性,解决污染企业保费负担难以承受问题。

(四)完善产品设计,科学厘定费率。目前已向福建省保监局报备环境污染责任保险条款的省内财产保险公司有9家,但是真正实施的只有一、二家。财产保险公司要与环保部门积极配合,不断提高企业环境风险认知和环境风险管理水平。建议对全省范围内企业环境风险进行界定,借鉴长沙环保局制定的环境风险企业管理办法,对生产过程中涉及剧毒、危险化学品的,黑色金属、有色金属及涉重金属采选和冶炼的,使用放射性物质的,仓储有毒、有害及化学危险品的,电镀、制革、医疗、有色冶金等危险废物综合利用及处置的企事业单位即认定为环境风险企业。并将环境风险企业分为一类、二类和三类,一类包括生产过程中涉及剧毒、危险化学品的,黑色金属、有色金属及涉重金属采选和冶炼的排污企业;二类包括电镀、制革、医疗、有色冶金等危险废物综合利用及处置的排污企业;三类包括使用放射性物质的,仓储有毒、有害及化学危险品的排污企业。保险公司则根据投保企业范围和风险等级数据评估企业风险,分类制定不同的费率,充分发挥费率的杠杆机制,起到奖优罚劣的调节作用。

(五)建立一个第三方承担的环境污染事故勘查、定损与责任认定机制。制定污染损害赔偿标准,并对有关环境责任保险承保范围内的环境侵权行为的进行监测。保险公司在辨别、确定理赔范围时所花费的时间、费用及人力等资源,减轻保险公司的业务负担,使其成为保险公司的一个隶属部门,专为环境责任保险这项保险业务服务,发挥其良好的补充减负之功效,当地环保部门对该机构有监督权。

(六)建立国家或省级风险调节基金。在以省为单位对环境污染责任险实施统保的前提下,每年从企业的排污费核环境污染责任险保费中提取一定比例,作为“风险管理调节基金”,解决突发重大事故的超限赔偿问题。

 

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