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环境污染强制责任保险发展及推进策略——基于生态文明建设的视角

2015-09-22 10:41:07来源:人保财险福建省分公司阅读次数: 添加收藏
摘要:【摘 要】:党 的十八大把生态文明建设放在更加突出位置,十八届三中全会则要求深化生态文明体制改革,加快建立系统完整的生态文明制度体系,这为保险机制发挥作用开辟了 广阔空间

  要】:党 的十八大把生态文明建设放在更加突出位置,十八届三中全会则要求深化生态文明体制改革,加快建立系统完整的生态文明制度体系,这为保险机制发挥作用开辟了 广阔空间。本文阐述建立环境污染强制责任保险制度对于促进生态文明建设的必要性,分析环境污染强制责任保险的发展现状及制约因素,并结合福建生态省建设实 际提出对策建议。
   关键词】:十八届三中全会; 生态文明建设; 绿色保险;保险业
    

  党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总 布局。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称“《决定》”),进一步明确提出紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体 制改革,加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。《决定》关于生 态文明建设的新思想、新论断、新要求,充分表明了党中央高度重视推进生态文明建设。对此,福建保险业应立足福建生态省战略先行先试的实际,强化责任担当, 充分运用保险特有的经济补偿、社会管理的保障机制作用,推动环境污染强制责任保险发展,全力促进福建生态文明先行示范区建设。
   一、加快发展环境污染强制责任保险的现实意义 
   环境污染责任保险又称“绿色保险”,是指以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法承担赔偿责任为标的的保险,是目前国际上通行的实施环境风险管理的市 场化手段。当前,我国正处于环境污染事故的高发期。一些地方的工业企业污染事故频发,严重污染环境,危害公众健康和社会稳定,特别是一些污染事故受害者得 不到及时赔偿,引发了诸多社会矛盾。因此,引入保险机制并加快推进环境污染责任保险,对于促进生态文明建设及经济转型、助力企业发展、深化环境保护具有重 大现实意义。
  (一)有利于发挥保险机制的社会管理功能,利用保险费率杠杆机制促使企业 加强环境风险管理,提升环境管理水平。实践证明,有效的环境污染责任保险制度,可以实现经济和环境的“双赢”,使保险成为政府和环境责任主体之间的一个市 场化的“第三只眼”。在不断提高政府环境事故预防管理能力的基础上,适时引入环境污染责任保险制度,可有效避免环境事故的发生。因为保险企业基于自身风险 控制的考量,往往会积极参与风险与隐患排查。同时,建立和完善保险费率浮动机制,与责任主体环境保护管理水平相挂钩,能显著强化责任主体的内在压力,激励 参保企业积极进行风险隐患排查、全面提高污染防治能力,从根本上提高企业推进低碳转型发展的内在动力。如人保财险无锡分公司在企业投保环境污染责任保险之 前,聘请第三方专家为企业进行风险评估,201020123年间累计为企业评估1500余次,共检查出风险点超过500个,其中重大风险点超过200个,从而有效降低了企业发生环境污染事故的概率。
   (二)有利于企业依托保险杠杆,规避和转移污染赔偿风险,减少企业的后顾之忧。目前,高环境污染风险已成为采选冶炼、皮革制造、化工化纤等诸多行业无法 回避的事实,随着我国环境保护力度的不断加大和环保执法水平的不断提高,企业因环保不力带来的经营风险也在加剧,企业迫切需要通过合法的市场化手段来规避 责任风险,以应对激烈的市场竞争。通过实行环境污染责任保险制度,保险机构可通过保险赔偿的方式,有效转移企业因意外事故造成的污染区域内人身伤亡、财产 损失、污染物清除费等污染责任风险,降低侵权企业损失,避免其因赔偿负担过重而导致经营困难甚至破产,从而实现以“小投入”换取“大保障”。以2012年末发生在山西省的苯胺泄露事故为例,侵权企业因投保了环境污染责任保险,最终获得405万元的保险赔款。
   (三)有利于维护污染受害者的合法权益,协助政府、企业和个人化解矛盾纠纷,维护社会稳定。在我国现行的法律和制度中,环境污染受害者可通过民事侵权诉 讼的途径寻求赔偿,但由于环境污染侵害往往具有潜伏性、累积性等特点,其所引起的损害后果并非即刻显现,可能要经过几年或更长的时间才会爆发,导致案件审 理周期延长,客观上增加了受害者获赔的难度。即使受害者胜诉,也有可能因为侵权企业赔偿能力不足等,被侵权人难以及时获得赔偿。而在环境污染责任保险制度 下,一旦发生环境污染事故,保险企业就可以及时向受害者支付赔款,从而避免受害者出现过激行为,有利于化解双方纠纷和矛盾,维护社会秩序稳定。 
  (四)有利于减少政府财政支出,使其将更多的财政资源投入生态文明建设。相关研究显示,20世纪90年代中期环境污染造成的经济损失占GDP8%,而到21世纪初这一占比已提高至10%以 上,并呈现扩大化的趋势。但由于现行环境污染赔偿制度欠完善,污染事故罚款总额及赔偿总额还远不足以弥补事故造成的直接经济损失,国家和社会由此承担了环 境污染危害造成的经济损失的大部分。环境污染责任保险制度的引入,可有效减少政府在环境保护、恢复和救济等方面的财政支出,提升公共财政资源使用效率,从 而更好促进生态文明建设。 
   二、国内外环境污染责任保险发展现状 
  环境污染责任保险产生于20世纪60年 代的欧美发达国家,目前已进入较为成熟的阶段。但是,由于各国的经济发展水平、污染产生的方式等各不相同,环境污染责任保险制度的立法模式也有所差异,主 要有三种类型:一是以美国和瑞典为代表的强制保险制度;二是以德国为代表的强制责任保险与财务保证相结合的制度;三是以英国和法国为代表的自愿保险为主、 强制责任保险为辅的制度。
  在我国,环境污染责任保险起步较晚,大致可分为三个阶段:第一阶段是20世纪90年代初,该阶段的特点是部分城市推出了环境污染责任保险产品,但收效甚微,到90年代中期相关保险产品就退出了市场。第二阶段是以2007年末由国家环保部与中国保监会联合发布《关于环境污染责任保险工作的指导意见》为标志,国家环保部、中国保监会等行政主管部门联合推动地方人大和政府,试点在更多的省市和行业展开,并取得了一定进展。第三阶段是以20131月 末国家环保部与中国保监会联合发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》为标志,提出要在高风险行业、企业推行环境污染强制责任保险试点。 目前在国内已有部分省市相继开展了“环境污染强制责任保险”试点,其他省市也在探索引入环境污染责任保险制度。与前两个阶段相比,第三阶段推进实施环境污 染责任保险的政治和政策条件发生了重大变化,特别是十八大报告把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局,以及党的十八届三中全会《决 定》提出建设美丽中国的新思想、新论断、新要求,为环境污染强制责任保险的推行提供了强大的政治保障;相关行政部门的积极推动,也为环境污染责任保险的实 施创造了更为有利的政策环境。此外,保险市场更加成熟,社会公众对自身权益的诉求以及环保意识的不断提升等,都为环境污染强制责任保险的深入推进创造了更 为有利的市场环境。
  相对而言,环境污染责任保险在福建起步更晚。2008年以来,福建相继转发了国家各部委文件,并对相关企业办理环境污染责任保险提出具体要求,但部门的规范性文件缺乏法律支持,推进力度非常有限。2013年,根据国家环保部和中国保监会的要求,福建省环保厅会同福建保监局和厦门保监局联合发文,确定在全省范围内开展涉重金属企业的环境污染强制责任保险试点工作。从试点情况看,进度相对缓慢,成效不大。 
   三、发展环境污染强制责任保险面临的制约因素 
  当前,我国各类重大环境污染事故频发、环境污染损失日益加大,既破坏了生态环境,又影响了社会和谐稳定。由此,国内部分省市纷纷探索利用保险工具参与环境污染事故处理,自2007年末试点至今,相关的政策条件、协调工作机制已逐步建立和完善,各地的试点工作稳步推进,保险机制的作用在一些环境污染事件的处置中已开始显现。但是,无论在企业思想认识层面、上层制度设计层面还是保险运作层面等,均存在一定的缺陷和不足。
   (一)企业认知水平尚未到位。环境污染责任保险由环保部门与保监部门高调推动,人保财险等国有保险骨干企业承保的积极性很高,但相关企业却反应冷淡,不 愿将环境风险管理纳入经营成本。以福建省为例,试点至今仅在泉州产生省内第一例环境污染责任险保单。导致这一尴尬局面的主要原因在于企业缺乏必要的环境风 险防范意识,对自身应承担的责任认识不足,存在侥幸心理,且很少被追究刑事和民事责任,不必承担全部污染损害赔偿责任。
   (二)法律保障体系缺失。我国现行的环境污染责任保险是在缺乏立法的基础上开展的,迄今尚无相应的法律法规对企业参与环境污染责任保险作出明确规定。虽 然各级环保部门和保险主管部门陆续出台了一些指导意见或方案,对推动环境污染责任保险发展也起到一定的促进作用,但效果十分有限。从长远的角度看,长期缺 乏对企业参保的制度约束以及对侵权主体的责任追究制度,将是制约“绿色保险”发展的关键因素。实践证明,环境污染责任保险在试点过程中出现的“遇冷”等诸 多问题,与法律保障体系的缺失休戚相关。
  (三)配套机制亟需健全。一是政策支持力度不 够。作为国家重点推动的环境经济政策之一,环境污染责任保险试点推广缺乏国家在政策、资金等方面的支持,从而影响了地方政府推广的积极性。特别是在当前企 业经营成本较大、保险公司经营风险较高的情况下,缺乏配套的税收、财政补贴、费用等优惠政策,容易挫伤企业投保和保险机构承保的积极性。二是保险公司分散 风险的渠道不足。环境污染责任保险公益性较强,但经营风险很大,目前在我国降低保险公司经营风险的主要做法是提高保险费率、增加除外责任等,但存在着保障 不够充分、赔偿范围偏窄等问题。三是由于缺乏必要的环境风险评估方法、污染损害认定和赔偿标准等,保险公司在产品定价、损害赔付等方面缺乏专业性指导,导 致环境风险识别和量化难度很大,容易在投保企业与保险公司之间产生纠纷。
  (四)试点的引领示范效应不强。近年来,人保财险等国有保险骨干企业对环境污染责任保险进行了积极的探索和尝试,如2005年“松花江污染事件”后,人保财险就及时推出国内第一款专项环境污染责任险产品——高新技术企业环境污染责任险,继而于2007年 又开发出国内第一款独立的环境污染责任险产品,得到了各界认可。但大多数的国内保险公司面对这一新兴险种,还是习惯于通过增加除外责任来保护保险人权益, 这不仅限制了自身的创新能力和发展潜力,也削弱了潜在客户的积极性。目前,环境污染责任保险在西方发达国家已发展成熟,保障机制也较健全,国内保险企业应 真正“走出去”,借鉴国际先进经验并结合实践经验,构建适应我国实际的“绿色保险”发展的体制机制。
   四、相关对策及建议 
  2014310日, 国务院正式印发《关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》,福建由此成为党的十八大以来国务院确定的全国第一个生态文明 先行示范区,标志着福建生态省战略由地方决策上升为国家战略,是继“三规划两方案”之后中央支持福建发展的又一重大利好。深入实施生态省战略、全力打造生 态文明先行示范区,需要福建加快推进环境污染强制责任保险的发展。 
  (一)多管齐下强 化宣传,为环境污染强制责任保险推行创造有利的认知环境。对于福建而言,环境污染责任保险尚处于起步摸索阶段,很多企业对其的认可度还不高。因此,要进一 步加强保险宣传,对污染企业特别是高开采、高消耗、高排放、低利用的企业,进行多渠道、多维化的保险知识普及,如可联合环境保护执法部门深入企业宣导、开 辟专门渠道接受企业信息咨询,并通过报刊、电视、网络、手机以及微博、微信等多种媒介加快信息传播,使企业充分了解环境污染责任保险,并帮助其树立正确的 风险观,提升其对参保重要性和必要性的认知水平,从而营造“政府积极推动、企业主动参与、保险负责承保”的良好环境。此外,还要进一步加强法制宣传教育, 增强投保企业的法制意识,有效防范各类道德风险。
  (二)健全法律法规体系,为环境污染 强制责任保险的推行提供可靠依据。建立一个完善的环境法律体系,是环境污染责任保险发展的必要条件。在立法层面上,要结合福建区域实际,适时出台环境污染 责任保险的地方性法规,明确环境污染损害赔偿的原则、主体、范围、标准、举证责任、索赔时效等,并结合实践制定有关环境污染责任保险制度的规范性文件,细 化规定有关风险评估、损失评估、责任认定、保险保障范围等内容,以法律法规的形式将环境污染责任保险的基本内容和要求确定下来,做到有法可依。同时,还要 明确环境污染责任保险投保的主体,增加有效投保需求,做到有法必依;建立和完善对侵权主体的责任追究制度,做到违法必究。
   (三)以强制保险为主,循序渐进地推进环境污染强制责任保险发展。在当前福建绝大部分企业对保险机制的认知不足、投保意识不强以及法律体系不够健全的情 况下,可充分借鉴交强险强制保险和其他省份的经验模式,并结合福建特定的区域、历史环境以及社会形态特点,通过政府积极支持和引导,按照“先试点、后推 广、边总结、边完善”的原则,对环境污染排放企业尤其是重金属、石油化工等重度污染企业全面实行强制责任保险。同时,建立联动监督机制,强化外部约束,把 企业投保意愿与项目环境影响评价审批、验收、排污许可证、信用评价、绿色信贷、环境应急管理、评先创优等制度结合起来,以确保推广成效。
   (四)出台税收优惠政策,进一步调动企业参保和保险公司承保的积极性。省内财政、税务等政府相关部门要充当推动绿色保险发展的支持者和保障者的角色,通 过发挥财税杠杆作用,在专项奖励、定向补贴、税收优惠等方面出台和落实有关政策措施。一方面,允许投保企业缴纳的保险费用在税前列支或者给予投保企业相关 税费减免,并加大对符合环保要求和信贷原则的企业和项目的信贷支持力度,提高企业投保积极性;另一方面,将环境保护列入省内各级财政年度预算并逐步增加财 政投入,通过财政补贴或税收减免等手段给予保险公司一定的优惠待遇,切实降低保险公司的经营成本。
   (五)完善巨灾风险分散机制,降低保险公司自身的经营风险。鉴于环境污染侵权的巨灾性,不可预知的赔偿限额很可能会导致保险企业破产,从而不利于保险业 的健康发展。为此,一要适时建立由人保财险等国有骨干保险企业牵头、多家保险公司参与的共保联合体,共同承保污染较大、风险较高的环境污染强制责任保险。 同时,建立健全再保险风险分散机制,加强与国际再保险人的合作,以再保险的方式分散国内保险公司自身经营风险。二要成立由政府、企业和保险公司三方共同参 与的环境污染赔偿基金,一旦发生环境污染事件且产生巨额侵权损失,可先由基金拨款赔付,不足部分再由保险人共同承担。三要在条件成熟的情况下,借鉴国际通 行做法,发行巨灾债券。综上,通过综合运用保险机制和资本市场的风险转移工具,把巨灾风险向容量更大的资本市场转移,减少巨灾损失补偿可能给保险机构经营 带来的冲击。

  ①是指建设中国特色社会主义事业总布局,包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。

  参考文献:
  [1]张丛军.对于构建我国环境责任保险制度中相关问题的理性思考[J].商场现代化,2007(5).
  [2]杨朝飞.探索环保新道路 加快推进环境污染责任保险机制建设[J].环境保护,2010(8).
  [3]达信(北京)保险经纪有限公司.我国环境污染责任保险制度的实践与经验——辽宁的环境污染责任保险制度建设[J].环境保护与循环经济,2012(12).

  

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