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政府的责任与责任的政府——聊一聊环境污染责任强制保险

2014-12-31 10:30:59来源:福建保险网作者:阚小冬阅读次数: 添加收藏
摘要:

近日,福建省政府出台了《福建省加快发展现代保险服务业十二条措施》,提出要重点发展与公众利益关系密切的环境污染等领域的责任保险,并在涉重金属企业和其他重污染高风险企业推行环境污染责任强制保险试点,推动建立环境污染强制责任保险制度。这一举措表明环境污染责任保险已被纳入了政府的环境安全损害赔偿救助体系,政府将运用市场机制和经济手段实施多元化的环境风险管理。将来再发生环境突发事件所造成的损失,政府不再将污染责任风险大包大揽了,把市场能解决的事情交给市场,市场不能完全解决的,政府则出政策予以支持。

近年来,我国环境污染的突发事件总体呈高发态势,2011年重大污染事件比上年同期增长120%追究事故责任人的行政责任和刑事责任,惩罚和制裁违法和犯罪,用公法的手段保障国家秩序和维护社会稳定,基本都能实现。但侵权责任人的民事赔偿责任则往往难以到位,因为污染事故往往具有受害地区范围广、受害人数众多、索赔数额巨大的特点,导致损害赔偿责任的集中化。据权威部门估算,我国由于环境污染造成的直接经济损失每年达1200亿,但获得赔偿的数额却极为有限。民事赔偿责任成了污染事故责任链中最薄弱的环节,而污染事故善后的焦点又都集中在经济的补偿救济,由于缺乏有效的环境风险转嫁与保障机制,侵权责任人应承担的赔偿和恢复环境的责任往往难以落实,使得受害人不能及时获得补偿救济,从而激化矛盾,由此引发环境维权事件,目前已成为危及社会稳定的一个重要因素。环保部公布的数据显示,我国因环境问题引发的群体性事件年均增速约30%突发的环境污染事故属于公共安全事件,由此而引发的群体性事件亦属公共安全事件,政府作为公共安全的管理者, 如果没有履行应尽的义务,承担法律责任毋庸置疑。即便政府在公共管理过程中没有过错,公共危机管理是准公共产品,政府作为提供者,对此仍然负有不可推卸的责任。因为社会已以缴纳税费的方式与政府的服务进行了交换,纳税人有权要求得到物有所值的服务,这是政府必须履行的社会责任。因此,伴随着每一次重大环境污染突发事件的发生,当地政府及环保厅、局的相关责任人,不仅要与侵权企业和企业的相关责任人一样受到行政责任的处罚和刑事责任的追究,政府通常还扮演着民事赔偿最后责任人的角色。企业污染、群众受害、政府埋单似乎已经成为我国处理环境污染事件的惯例。政府的资金来自全民税收,即成了全民对此污染负责,违反了污染者负责的原则,也加重了政府的财政负担。同时,受财力所限,对受害人难以做到充分的救济,仍会引发社会民众的不满。

如何使受害人能及时获得合理赔偿?如何能对污染的环境进行及时有效的治理?对于频发的巨额环境污染责任风险,政府显然已经背不起了。那么,面临环境污染责任风险,政府的责任是什么?责任政府的职能又是什么?它与社会、市场之间的责任边界在那里?这些问题对现有的社会管理制度提出了挑战。责任政府的根本属性在于它的责任本位, 它是通过公共服务得以实现,但政府所能承担的公共服务责任又是有限的,责任政府在一定程度上体现为以有限的资源,提供更多、更好的公共物品和公共服务,即要有所为,又要有所不为。

目前,应用行政和法律的手段解决环境污染及损害赔偿,作用有效,但也有限。还应该充分发挥环境污染责任保险这个金融制度的作用,作为重要的环境经济政策之一,也是一种准公共物品。它运用的是经济手段特别是价格杠杆来改变当事人的成本收益计算,以较低的成本达到有效控制污染的目的。这不仅将由过去立足于个别污染者对受害者的私人性损害赔偿,转化为立足于社会对受害者的社会性损害分担,对传统民事损害赔偿机制是个有效补充;它还通过保险公司承保时的调查评估,可以督促责任人减少污染隐患,将风险管理从灾后赔偿向灾前预防转移,使环境污染的风险降到最低限度,避免其因污染损害赔偿而致破产;同时,它对健全环境保护管理体系,对企业的排污行为都能起着监督的作用。但这种产品的供给纯粹的市场并不能完成,它需要公共资源的配给,而政府则是掌握和控制公共资源的主体。因为环境污染责任风险领域,存在信息不对称,第三方通常无法完全获得对方当事人的信息,投机性和逐利性可能降低投保意愿,而他们的行为有可能产生较严重的负外部效应,另外,逆选择与道德风险的存在也会降低保险公司经营的积极性,并影响承保决策、保险费率、保障范围、保障金额等等。这意味着市场失灵,即通过市场价值规律这个看不见的手,无法实现资源最佳配置、效率最高,从公平和效率的角度需要市场以外的一种力量来帮助找到均衡点政府通过法定手段扩大投保范围,就能够解决市场失灵造成的危及社会公共利益的问题,客观上将增强环境污染强制责任保险运行的稳定性。政府的这个定位,目前已经得到了政策的充分肯定和支持。

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